从城镇化到城乡一体化，战略、共识、执行

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🔊 提醒：这是一篇2013年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

从十八大到三中全会城镇化战略重点已改变

“城镇化”问题在中国实际上是一个陈旧的话题，但是在去年中共召开十八大后不久，李克强（时任副总理）便在不到一个月时间内四次高调集中谈论城镇化问题，并提出了“新型城镇化”的字眼，引起国际社会的高度关注。需要交代的背景是，李克强当时高密度谈论城镇化时面临着两个要回答的问题：其一，中国经济发展在新政府领导下如何继续保持高速增长？其二，其产业动能选择的方向是什么？这两个问题，都是尚未在经济危机中走出的世界各国急切要求中国回答的战略性问题。城镇化的讨论也因此得到国际社会的热烈响应，甚至进一步将其引发到“李克强经济学”的呼应高度。

但随后，新型城镇化问题讨论的热点出现转化：认识由感性上升到理性；讨论也从对城镇化的表面性质的理解，逐步过度到对中国实现城镇化条件的探讨；最终集中在城镇化的任务构成与实现路径这两大主题。讨论超乎寻常，甚至攀升至最高决策层面。先是（5月23日）传闻李克强总理否决40万亿城镇化草案，之后（6月27日）被动向全国人大汇报四条建议，再后（7月17日）全国政协破例邀请各民主党派专题座谈，令人关注的是（7月30日）习近平罕见地明确提出城镇化的设计要重在“提高中小城市对人口的吸引能力”。

但是到了11月的十八届三中全会的《公报》，却突出提到了“城乡一体化”，为什么？首先必须搞清楚两个概念：何谓“城镇化”？何谓“城乡一体化”？“城镇化”是中国缩小城乡差别的社会实践过程；“城乡一体化”是中国进行缩小城乡差别的社会实践所要追求并且实现的最终战略目标。

在中共最高层的会议上文字上的改变实则是战略上的改变。三中全会明确提出实现“城乡一体化”，表明新一届中央政府不仅将沉积已久的问题当做自己任内要承担的任务，更是将无法量化的“过程”，改为“目标”。把实现中国“城乡一体化”的战略目标确定为自己的战略责任和目标，并落实在今后将实施的制度创新与社会进步的综合实践中。对比之下，以往政府多采取避重就轻，或选挑类似所谓“三农”这样的重点来推进，而将“目标揽为己任”，这是历届政府所不敢承诺的事情，这的确是一次巨大的历史性进步。

城乡一体化的提出代表着一种博弈后的共识

而在城乡一体化的社会改革中提出消除“二元结构社会”实际上充分表明了一点：中国实施城镇化经过充分讨论已经取得共识。未来城镇化面临三大使命：消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程。可以讲，消除“二元结构社会”是中国实施城镇化的三大使命之首。这说明中央在决策中，不但将“目标揽为己任”，更是将“任务做出排序”。由此可以推断，城镇化的下一步工作，将与以往不同，不再是无序的状态，并且会在可控的轨迹下推进。

中国的城镇化建设，其承载的含义远远超越经济领域，绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴，已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向“第三次社会变革”的历史性跨越。消除“二元结构社会”，这是中国城镇化建设最具标志性意义的第一项战略性任务。完成这一历史任务，方能使中国现代化建设，补齐失缺度、具有完整性；方能使中国小康社会建设，解决均衡度、具有富足性。

从已有的基本条件分析，现在已具备发起“总攻”的时机和完成这一任务的实现要素。

从实现路径上，中国已经基本明确“放弃”过去一直遭受社会批评的“大城市群理论”，即通过发展城市群在城市来消纳农村人口的路径。中央坚定确立实施面向中小城镇来吸纳农村人口的发展城镇化的新路径。它标志着未来农村人口的主要消纳路径是“就地解决”，而不是搞所谓的扩大城市规模来接纳农村人口并实现其“华丽转身”，这是中国在国家发展战略层面的对路径的新明确。

这一实现路径的重新明确是基于中国国情的基本分析得出的理性结论。这个问题应该是“城镇化大讨论”以来，讨论热度最高，争议最大，所牵扯到的利益集团介入最深，也是理论界贡献最大的领域。

城镇化路径：制度上紧缩，“垂直化”执行

大政方针拖得越久，未来所付出的成本将越大。结束对实现城镇化实现路径的长期激烈的争论，实际上能为实施“消除城乡二元结构、直至实现城乡一体化”这一历史性任务奠定决策基础。这无疑将会对全局起到决定性意义，能够中国降低决策成本，让政策出台后能够站稳脚跟。这样才能推进抗风险的国家工程，对整个改革的大局有稳定作用。

不过，此次讨论的激烈程度，必将深刻影响到今后实施城镇化的制度执行层面。从趋势分析看，在制度上作进一步的紧缩，并实现决策与执行上的“体系垂直化”，已经势在必行。

首先，提出以工促农、以城带乡、工农互惠的方法解决“城乡二元结构”。这就进一步从实施措施上再次印证“就地消纳农村人口”和“就地提升农村人口生活质量”将成为实现城乡一体化的基本解决路径。“要迟滞农村人口的入市”，这也是从中国国情出发，兼顾诸如：着力发展农村经济、着眼从长远提升内需、规避城市发展承载力等一系列重大“受限”问题之所必须。

从根本上讲，这是避免中国由快速发展不慎坠入“中等收入陷阱”的战略性选择。因为在提升城市人均生活质量的同时，通过国家的财富转移支持以及大力提升农业经济，实现农村人口向城市人口生活质量的看齐，已经有可实现的手段来选择和实施。但是，必须做到“三个同步”：必须同步带动工业现代化的实现，严防房地产借机操作导致恶性通胀；必须同步带动农业现代化尤其是设施农业的发展，防止由土地问题引发“社会共振”；必须同步解决“脱地”农民的再就业问题，防止由土地变现的“短期暴富”而进入“中等陷阱”。

中国在国家战略层面上提出和解决中国城镇化的首要任务是基本消除“二元结构”，为了能够让社会改革能够协调性推荐，这一任务完成之后，自然会有计划的将建立“新型土地”制度这个位居第二位的任务摆上日程。而且还会根据国情，适时将其插入在“第一任务期”内来加速展开，并做到稳步推进。

土地制度的设计和发展轨迹离不开人类共有的宝贵经验：走土地银行的发展路径，这是人类社会的共有财富和经验。所不同的是，融汇其中的中国特色，必须坚持以资源属性的国有化为基础，这是最终必然要建立“中国国家土地银行”的基本逻辑。不过，这不会一蹴而就，需要通过几个阶段的任务推进方能实现。

首先，要推进基础工作。十八届三中全会之后，推进土地要素的改革将在诸多方面进行。例如土地确权工作、政策法规条件的改善、在农村和城市分别建立土地运营中心，等等。工作涉及面广、涵盖丰富、矛盾复杂，但这些都属于紧迫的基础性工作（解决沉积性制度推进）。仅土地确权工作要在中国全境解决，时间尚需5年方能基本完成，这个也急不来。

其次，要激发农村经济活力。这就要求在今后一段时间内，通过盘活市场要素，诸如推动土地流转、土地经营权在集体经济中入股、推进城乡土地要素平等交换、实现公共资源均衡配置等手段，来实现激活农村经济的目的，并以此实现将资本、科技、人才、能力等提升农业产业结构的战略性要素引入农村，全面实现振兴农村经济发展的目的。一句话，盘活土地要素是手段，实现农业产业发展是目的，不能本末倒置。

其三，实现地权利益的最大化。实现地权利益最大化不难，难的是如何分配这块蛋糕。目前全国每年地方政府在土地上汲取上万亿的利益，以致造成中央政府与土地（使用权）方这两端均处于分配的劣势，各利益集团更是通过土地豪取巨额利益。所有这些实践均证明，对中间环节的姑息和迁就，不但使中央政府的威信丧失殆尽，更易引爆因分配不公所造成的社会动荡，直至引发政权危机。对于这一点，决策层有足够清醒认识，这绝非仅靠实施所谓新的财政政策就能够一劳永逸、彻底予以解决的问题。

所以，在基础制度建立和市场要素盘活（两阶段）之后，必须推进国家土地银行的建立。这样做的目的就是要将目前各级政府及其利益集团利用土地开发攫取巨额利益的各中间渠道封死。

建立国家土地银行，要由国家对土地实施“硬性管理”，在制度上打掉试图从“中间环节截取利益”的可能，从根本上确保农民的土地利益；进而为实现未来国家“兑付给”全体国民在土地资产上的“人均资产收益”奠定制度上的基础。这就要将各项变革都纳入到土地银行的运营模式内予以消化和解决，包括在第二阶段实施过程中将要发生而无法消化的新矛盾。“农村土地银行”和“城市土地银行”是构成“国家土地银行”的两大基础体系。

中国城乡一体化的实现至少需要30年

从目前中国经济的动能预测看，中国城镇化的实现将分为：东线、中线、西线三个空间进程来实现

中国城镇化预测（2013年起计算）

资料来源：本图根据资源安全指数网预警模型计算得出。

东部，约需16年基本实现“城镇化”；

中部，约需27年基本实现“城镇化”；

西部，约需36年基本实现“城镇化”；

研究表明，中国经济未来通过城镇化的引擎拉动，将实现新增消费的年平均值为2.8万亿，实现新增投资的年平均值为6.5万亿，城镇化贡献率占GDP增加值的2.71个百分点，城镇化驱动率约为38.5% 。由此，城镇化必将成为推动中国经济发展的主要手段。这是其他任何产业都无法比拟的。

必须承认，实现城乡一体化的战略目标，需要经历至少30年以上的大跨度时间，这个过程将是一个漫长且有风险的国家实践期。在未来至少16年以上时间，以超过7%速度实现增长是有动能的；以此为基础来推进全国农村人口的生活质量向城市看齐，还是有物质保障的；“消除城乡二元结构”作为首要任务也是社会改革的正确方向。

可以说，这一年中国城镇化的说法、讨论和政策的多次变化，实则是起步期不可避免的煎熬，但毕竟，在久盼中已经起航了。

注：本文转发自凤凰网，原文来自金融时报。作者：宋健坤，为中国发改委低碳经济联盟下属城乡一体化建设发展中心副主任，著本文仅代表作者个人观点。