港口系整合下的港城关系思考

本文关键词推荐标签

中国规划国家行业案例管理系统如何设计空间广州深圳城市模式尺度铁路行政区域融合新区结构可持续服务背景中心城区中心城市

🔊 提醒：这是一篇2016年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

作者：律严（中规院深圳分院规划设计二所主任规划师）

去产能背景下的供给侧改革是今年中国经济改革的关键词。本月，在如何推进港口供给侧改革的讨论中提出的酝酿成立“中国港口集团总公司”的话题引发港口行业热议，这是我国继完成铁路、航运层面的全国性整合后，在港口层面进行深层整合的探讨。我国港口在经历发展权下放地方后的迅速发展后，形成区域性和结构性产能过剩，系统整合势在必行。作为城市规划工作者，我们更加关注港口系统整合背景下港城关系的发展，尤其是区域内次级港口城市的港城关系，它们往往具有过剩的港口（或港口规划），发展相对滞后，缺乏创新性资源，转型和升级能力不足。这些城市在面对港口去产能和系统整合时，未来发展将面临更多挑战：

港口属地化进度变缓

与所有整合大型企业与其驻地的关系类似，整合后的港口系统将以一个统一的主体身份实施区域、全国、甚至全球性布局，港口业务布局和运营时，将更加倾向系统效率，而相对弱化地域效率，尤其次级港口驻地的地域效率。港口属性倾向系统而非驻地，导致港口属地化进程将更为缓慢。

城市相对港口的议事能力降低

港口驻地政府和驻地企业将面对拥有强大资源调配能力和行政资源的超大型港口公司，在地域利益与系统利益的谈判中，前者议事能力较以前降低。例如地方政府希望使用港口资源调控或培育地方潜力产业而触动港口近期利益时，地方政府将要付出更多资源或更难达成一致。

港城关系的空间尺度放大

随着港口体系由扁平化向垂直整合转变，次级港口运营依托的高等级服务很可能跳过港口驻地城市而向区域高等级港口或枢纽港驻地城市集中，港城关系演化为港口与非驻地中心城市的关系，进一步强化区域发展的极化效应，次级港口驻地城市将流失更多高增值产业和发展机遇。

实际上，珠三角作为港口市场化运营发达的区域，港口公司通过内部运营体系整合进行地域空间整合的案例早已有之，且正在规模化地推进。除广州、深圳、香港三大核心枢纽港以外的城市港口，均面临着港口系统调整带来的发展挑战，一方面原规划港口规模超出实际需求，建与不建取舍两难，建——可预见周期内难有实际需求，建设浪费；不建——规划、规模、填海批文已完成，弃之可惜。另一方面，港口高端业务被高等级城市吸走，自身很难形成可持续发展的体系，港城进化升级难推进。第三方面，国家政策资源在区域中心城市的集中投放更加大了其与核心港的差距，例如自贸区政策在核心港和核心城市的投放，区域港口发展的马太效应不断强化。

那么次级港口城市应该如何应对当前形势，强化港城融合与可持续发展？我们认为，由港城发展的基本规律入手，当前应强化两方面工作：

优化资源投入

大部分城市以港区管委会为主体管理和建设港口，由于事权的限制很难调动整个城市的资源，尤其是中心城区的服务资源，因此导致大量港区在远离中心城区的偏远地区独立发展，基本服务配套能力不足，更谈不上与成熟的高等级港口城市竞争。因此要改变以新区管委会管理港区的模式，将港口与所在镇的融合提升为港口与整个城市的融合。

强化区域合作

必须认清港口发展不再是资源竞争和价格竞争，而是综合效益、创新能力和可持续发展能力的竞争，因此次级港口驻地政府应主动调整港城发展思路，对接区域整体发展格局，主动进行港口业务和港口产业的区域合作，港城关系再不局限在港口与驻地城市的关系，而是区域网络关系，你的港不是一定作为你城市的港，同样你的城市也不是一定作为你港口的腹地城市。主动融入区域合作格局远比被区域格局淘汰明智。

随着各领域深化改革的进行，城市与港口都将面临巨大的机遇和挑战，沿海港口、港口群以及其所在的城市、城市群作为我国经济发达和敏感地区，将最先得到机遇也最先受到冲击。这是一个变革的时代，深圳分院身处珠三角改革前沿，正在通过大量的规划项目阅读这个大变革、参与这个大时代，我们将与城市共同创新和成长。