看巴黎如何玩转“多中心”

1引言

上一次笔者在《巴黎大区2030战略规划解读》一文中对“巴黎大区指导纲要”（SDRIF）的整体编制思路进行了解读，介绍了规划所要应对的核心挑战、设定的主要目标、编制的理念、内容和规划成果体系等。巴黎此次的战略规划提出了以“三根支柱”为主的规划策略——“联结与构建”、“极化与平衡”、“保护与发展”，分别对应巴黎大区的交通、城镇体系和自然空间保护的策略。这一次，本文将聚焦于“极化与平衡”这一支柱，进一步深入解读巴黎大区城镇化战略，看看巴黎在新的时代背景下，如何延续并实现更高阶的“多中心”发展理念。

图：巴黎大区2030指导纲要中提出的三大支柱（来源：巴黎大区2030指导纲要）

21960年代首提“多中心”理念

1960年代，在工业加速发展推动下，巴黎地区的城市建设进入“光辉的三十年”，工业在近郊自发集聚，独立式住宅在外围无序扩展，城市用地圈层式扩张，呈蔓延之势。虽然法国政府通过行政区划扩展和用地管控方式，企图抑制城市蔓延，但巴黎单中心发展模式依然不断强化，中心城开始面临诸多人口、住房、交通、老城保护等问题。直到1964年，新的巴黎大区政府成立，行政区范围拓展到1.2万平方公里，巴黎首次提出通过发展新城以形成“多中心”的城市空间格局，通过在外围设立城市“副中心”，以平衡城市布局。在这一发展战略指导下，巴黎在近郊开始着手建立9个副中心，并沿城市优先发展轴线发展 8座（后减少为5个）新城。进入80年代，巴黎经济发展放缓，同时全球经济一体化进程也在不断加快，气候变化成为全球议题，巴黎都市区的概念不断强化，以适应全球城市竞争格局下的时代要求，而“多中心”依然是巴黎始终坚持的策略。

图：巴黎大区城镇化发展历程（来源：巴黎大区2030指导纲要）

3城镇化发展现状及挑战

目前，巴黎大区面积12000km²，人口近1180万，已城镇化地区面积仅占21%，其余土地均为农地和自然用地。巴黎的都市区层次结构由内向外可分为小巴黎－大巴黎－巴黎大区三层。从人口密度来看，核心城区的人口聚集度最高，人口分布呈现由核心城区向外迅速递减的趋势；从土地利用来看，最内圈和第二圈层以已城镇化土地为主，最外圈层以未城镇化土地为主；就城市空间形态而言，归因于五六十年代开始有意识利用天然河谷地形划定了两条城市优先发展轴线，巴黎渐渐形成沿着河流、主要交通廊道的轴向（指状）发展模式，“市中心+9个副中心+5个新城”的多中心结构基本形成。

图：巴黎大区土地利用现状（来源：巴黎大区政府网站）

表：巴黎大区圈层结构（来源：笔者根据巴黎大区政府网站数据整理）

尽管巴黎大区整体以自然生态用地为主，未出现明显城市蔓延的情况，但是由于市中心较高的生活成本，一些工人、职员、退休人员等社会弱势群体迁移到中心城边沿地带，促成了“半城市化”地区的形成，这种尚不受控制的半城市化在过去20年间消耗了大量农村土地。1990-2008年间，巴黎的平均城市扩展速度为24km2/年，70%的发展在农业土地上进行，50%的设施和基础设施建造在1994版规划所规定的“潜力区域”之外。更多的硬化土地和更多的长距离通勤导致了更多能源消耗和碳排放，增加了巴黎大区在环境方面的脆弱性。同时，城市边缘地区及农村地区聚集大量弱势群体，形成新的贫困居民区，它们越来越与大都市的繁华脱节，造成了地域的不平衡现象。

图：1982-2008年巴黎大区城市用地扩张（*扩张集中区域即巴黎的五大新城区域）（来源：巴黎大区2030指导纲要）

住房和就业岗位短缺是巴黎面临的另一大城镇化挑战。二十多年以来，巴黎大区的新建住房数量呈下降趋势。住房建造力度不够，房地产投机活动盛行，住房成本上升，住房需求日益增长，导致巴黎大区居民的生活条件逐年下降，更增加了社会不和谐问题。到2030年，巴黎大区预计还将接收80-180万新增居民。因此，巴黎大区决心加快住房建造，在2010-2030年间，每年平均建造70000套住房。此外，在金融危机的影响下，经济增长放缓导致了巴黎工作岗位数量的下降，特别是在工业方面，为了提升巴黎并带动法国的经济活力，此次规划希望以每年28000个岗位的速度持续有力地提升巴黎的就业供给。

4面向2030年的多中心战略——“极化与平衡”

为了满足住房和就业的增长需求，促进地域的公平，同时控制自然土地的消耗，构建低碳的大都市空间结构，巴黎大区2030指导纲要提出了“极化与平衡”的城镇化理念。所谓“极化”即促进更多集约紧凑的城市中心的形成，所谓“平衡”即区域内的职住平衡以及大都市区的整体发展平衡，“极化-平衡”就是通过在大区尺度上培育更多城市中心以实现平衡的生活和公平的地域发展。

可以说，这一理念是巴黎长期以来秉持的“多中心”理念的延续和拓展，之于巴黎或其他城市，都并不新鲜。但巴黎此次规划的不同之处，第一是进一步强调了集约和紧凑的理念，而这也是对土地消耗限制和大规模住房建设需求之间的矛盾的响应。规划提出要结束粗放式的规划模式，选择高质量的密集化模式，摒弃功能区划（zoning）的理念，通过围绕公交站点进行集约化的发展，促进功能混合和社会融合，提高生活质量，节省能源和空间资源，减缓城市扩张。因此，人口和住宅密度的增加，以及功能的混合度提升，是本次规划的重要议题。

第二是强调多层级多中心的结构，规划强调要增加更多的中心，并且要重视地方特点，避免中心的同质化。对于巴黎大区来说，经过几十年培育的五大新城中心已经基本形成，但这对于要达到大都市区整体平衡的目标来说，还远远不够。因此，此次规划共提出了五级中心，包括“大区重要中心”和分为四个规模等级的“地方中心”，前者共20个，除了巴黎市中心，还包括拉德芳斯在内的19个副中心，集中在距离市中心20公里范围内，以商贸、服务、交通、旅游等专业性功能为主。地方中心共82个，散布在都市区各个圈层，按规模层级依次有4个、5个、20个和53个。规划并未强调这些中心的等级关系，而是更突出中心之间相互支撑和互补的关系。

图：巴黎大区2030指导纲要总图之“极化与平衡”

那么，这些中心是如何被选定的呢？规划基于已城镇化和未城镇化土地分别提出了三类中心，给出了具体的筛选标准，并为各类中心设定了发展目标。总体而言，这些中心都坐落于主要公共交通线路上，具有一定的公共服务设施基础。未来巴黎的城市发展将主要围绕区域快轨站、地铁站和公交枢纽站进行。对于已城镇化的区域，以通过增加建设强度提高住宅和人口密度为主要发展方式；对于未（新的）城镇化的区域，主要是围绕公共交通站点集约地增加城镇化用地。规划特别强调了存量优先的城镇化原则，要求在现有居住区增加人口优先于开发无人居住的土地，新建就业活动场所必须最小化地占用农业、林业和自然用地。为了控制用地扩张，“规范性导则”给出了允许的城镇化土地面积，并划定了可城市化边界。这些中心的最终确定是以“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，由巴黎大区指导纲要给出法定性的筛选标准和建议选址与规模，由地方规划进行最终的选址和边界确认。

表：城镇化特别政策区（来源：笔者根据巴黎大区2030指导纲要总结整理）

图：巴黎大区2030指导纲要土地整体利用示意图之“极化与平衡”

虽然巴黎的城镇体系规划主要通过“极化-平衡”这一支柱展现，但仅仅看这一支柱并不能完整地理解巴黎的城镇化思路，因为规划提出的三大支柱是相辅相成、缺一不可的。规划首先通过“保护-发展”这一支柱，明确城镇化的生态底线，从而确定适合城镇发展的土地范围，其次通过“联结-构建”这一支柱，构建四通八达的大区交通系统，从而进一步支撑城镇体系的选址和规模设定，而多极、集约、紧凑的城镇化发展战略反过来又进一步保证了自然空间的保护和发展。

图：三大支柱的关系（来源：笔者总结）

5总结与启示

巴黎的城镇化思路特征可以用“存量优化、增量限制、公交导向、多极紧凑”十六字总结。对于我国广大的依然具有增量空间的二、三、四……线城市，巴黎的思路告诉我们未雨绸缪、有选择、有节制地进行城镇化的重要性。对于已经进入存量时代的北京、上海和深圳来说，巴黎在已城镇化土地上，基于交通和设施可达性确定发展重点，进行立体增量规划的思路，是特大城市应对人口增长、资源制约和经济发展需求的有效手段。增量空间其实依然很大，不在于土地的扩张，而在于存量的发掘。

此外，巴黎的“多中心”战略，经过几十年的发展，已经显现“多层级、网络化、扁平化、差异化”的发展趋势，中心依托发达的公交系统散布于区域各地，高度的独立性不是中心发展的必要目标，但地方特征是需要重视保护的要素。任何区域都需要依托其他地区的功能支持，中心之间通过互补协作而共同发展。这一“多中心”理念的变化趋势，很大程度上归因于“地域公平性”的重要性被不断提高，这既与大都市的发展阶段有关，也与崇尚平等的法国文化有关。“共享、理解、平等、团结”是此次巴黎大区规划的核心价值观，或许也是世界大都市区未来发展的共同方向。

本文由上海市城市规划设计研究院发展研究中心陈洋供稿