建设用地之困：一些地区指标已透支到下个十年

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🔊 提醒：这是一篇2013年发布的文章，由于机构改革的原因，请注意内容的时效性。

对于土地集约利用的话题，各地都有不同的保障措施，在集约发展成为共识的情况下，各地是如何应对的，以下是来自瞭望新闻周刊的几篇报道，文章较长，请慢慢观看。

建设用地：倒逼下的集约

过往粗放的经济增长方式和土地利用方式，已经触碰到了我国土地资源供给的边界。一方面，耕地保有量逼近18亿亩红线，一些地区建设用地指标已经透支到下一个十年；另一方面，与城市规模不相适应的大马路、大广场、大工业园区粗放地消耗、吞噬着良田。

如果维持粗放的发展模式，随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，在人口高峰、城镇化高峰和工业化高峰的聚合压力下，土地资源最终将难以承载。唯有转变用地模式，向集约要地。

浙江、广东等地的实践经验表明，推进国土资源节约集约利用，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是实现调结构、转变经济发展方式的主动选择和题中应有之义。这个过程，既是规划理念的不断矫正，发展思路转变的过程，更是土地管理制度改革创新的过程。从这个意义上来看，“节约”不仅是对土地资源的“集约”，对一些地方来说，更是发展观的洗涤。通过国土资源节约集约利用来实现生产要素的重新配置和效率的提高，重塑社会关系和经济关系，为“四化”同步发展提供强大动力。

从实践来看，这个过程需要充分的先行先试，稳妥前行。毕竟，中国东中西部情况各不相同；更应该谨慎的是对农民利益的保障，而这在某种程度也是确保土地集约利用的前提。

“突围”建设用地之困

土地的粗放利用带来的用地矛盾，表面是指标之困，实质是发展方式之滞

文/《瞭望》新闻周刊记者唐敏陈灏

近日，国土资源部批复了《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，这是继2008年国土资源部和广东省联手共建节约集约用地试点示范省之后，发挥广东深化改革开放先行先试作用，创新体制机制，全面提升节约集约用地水平的升级。广东将在推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类土地节约集约利用方面，率先探索、有所突破。

节约集约用地，也是今年全国土地日的主题。这一主题的深厚背景是，正处于城镇化快速发展期的中国，土地资源供给与需求矛盾日益突出。2008年，十七届三中全会提出要坚持“最严格的节约用地制度”，“十二五”规划列出“单位国内生产总值建设用地面积降低30%”的阶段性目标，节约集约用地成为破解发展难题、缩小城乡差距的根本途径，正在成为国家战略。

一度建设用地高度紧张的广东，开展节约集约用地试点以来，全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高。2012年全省每平方公里建设用地第二、三产业增加值为2.86亿元，比2008年增长了52%

除了广东等地的试点，国土资源部2010年6月25日正式启动了国土资源节约集约模范县(市)创建活动，促进资源节约集约利用好模式、好机制的总结推广。

国土部部长姜大明提出，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类土地节约集约利用，是下一步节约集约用地的主攻方向。

从试点到创建模范，如何才能形成全国范围的节约集约用地由点到面的局势呢？

缺指标还是缺效率

随着人口的增长和经济总量的扩大，土地资源供应不足的问题逐渐成为了制约许多地区工业化、城镇化进程的首要因素，突出的表现是建设用地指标越来越紧张。

从国土资源部连续三年在两会期间组织的部省联合调研看，计划指标缺口不断加大正在成为地方发展的困扰。

缺口究竟有多大？一种说法是供需缺口约为2/3。对比近几年年度变更调查数据与当年计划指标安排规模，考虑到各地、各部门提出的需求往往含有一定“水分”，国土资源部规划司司长董祚继认为，年度计划指标供需实际缺口估计至少在300万～400万亩。

从经济规模与用地规模的对比来看，2010年全社会固定资产投资达到27万亿元，是2001年3.72万亿元的7倍以上；而2010年农用地转用计划指标为490万亩，只比2001年468万亩增加22万亩，增长4.7%，经济规模增幅显著高于用地指标增幅。指标的紧张可见一斑。

但是，另一方面，各级政府通过规划修编、行政体制调整，将农村区域纳入城市版图，使城市圈不断外移，城市建成区面积已经从2000年的22439.3平方公里扩增到2011年的40058平方公里，几乎扩大了一倍。

1996～2010年，全国建设用地面积增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。其中，2010年全国土地供应总量达645万亩，比2006增长83.8%，2006～2010年间年均新增建设用地714万亩以上。2005～2010年，我国征地面积占新增居民点工矿用地面积的比重达67.28%。

但从使用效率来看，全国工业项目用地容积率仅为0.3～0.6，发达国家和地区一般在1以上。无论东部西部，无论城市乡村，闲置、低效土地随处可见，大马路、大广场、大厂区已经成为一些地区的“标准”配备。数据显示，全国尚有大量批而未用土地。一些地方超过两年的批后供地、实际使用比例不足50%。从人均建设用地面积来看，目前全国人均城镇建设用地已达133平方米，人均农村居民点用地达到214平方米。综合以上来看，与“用地供需矛盾日益加剧”的结论并不相符，董祚继认为。

土地的粗放利用带来的用地矛盾，表面是指标之困，实质是发展方式之滞。采访中，多位专家表达了这样的观点。另一方面，也折射出在新形势下，我国土地管理出现了许多新的情况和问题，面临前所未有的严峻挑战。董祚继认为，主要体现在三个“不可持续”：一是以外延扩张为主的建设用地模式不可持续；二是过度依赖“土地财政”的城镇建设模式不可持续；三是大规模低成本的建设征地模式不可持续。

迫切需要通过土地制度改革，优化土地资源配置，促进土地利用方式转变，从而倒逼城市发展方式以至经济发展方式的转变。

2004年，为加强土地管理，国土资源部出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，其中第十六条规定，要实行强化节约和集约用地政策，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。四年之后的2008年，国务院出台了《关于促进节约集约用地的通知》，要求按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。在这一年召开的十七届三中全会上，提出要坚持“最严格的节约用地制度”。

但在现有的土地管理制度以及财税体制框架下，如何才能促进并激发地方节约集约用地的积极性？除了年度的建设用地指标的强力约束外，积极鼓励试点成为重要推手。

可贵的试点创新经验

试点在“无地可用”的广东、浙江等沿海地区率先开展。

从2009年起，广东省开展了大规模的旧城镇、旧村庄、旧厂房“三旧”改造活动。通过创新存量建设用地利用和管理制度，促进城乡低效用地再开发。实现了全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高。3年多来，共盘活再利用“三旧”用地21.7平方公里，平均节地率达67%，增加公共服务用地4.7平方公里，建筑密度降低35%以上，绿地率大幅提高。

浙江则率先在全国开展落后产能的摸底调查和淘汰落后产能的规划编制工作。根据规划，浙江以钢铁、水泥、造纸、化纤、印染、铅蓄电池、化工、制革、砖瓦、电镀十大行业为重点，加快落后产能淘汰，促进工业发展质量和效益全面提升。未来五年，浙江计划通过淘汰落后产能盘活存量土地约2.5万亩。从2012年来看，浙江通过淘汰落后产能，共腾出土地资源12744亩，以推进低效利用建设用地二次开发、加快闲置土地处置为重点的存量挖潜工作也进展顺利。全省盘活存量建设用地约6.04万亩，超额完成年度目标任务的200%。

从全国来看，一些地区积极探索存量建设用地挖潜、提高增量土地利用效率等土地节约集约利用模式。

从未利用地中“补”地。面对以往各类建设用地以占用农用地和高级耕地为主，未利用地使用率低的情况，宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省白银市等地按照“工业项目上山”的思路将工业用地指标调整到未利用的荒地荒坡，鼓励上山占用荒山、荒沟、荒草地。

从存量土地中“要”地。福建省永春县、河北省黄骅市、武汉经济技术开发区等地采取协议收回、作价收购、调整置换、投资入股等方式，积极盘活存量土地，提高土地利用效率。

从建设项目中“抠”地。宁夏回族自治区吴忠市和甘肃省武威市凉州区等地通过强化建设用地审批前后的监管，严把建设项目用地“入口”关，完善土地市场动态监测制度，提高了政府对土地市场的调控能力。

从土地开发整理项目中“造”地。各地积极探索土地整理的新机制，努力优化土地利用布局和结构，依法从严从紧管理土地。江西省上高县对村庄内未利用的废水塘和低洼地进行改造和平整后解决一些村庄宅基地，把腾出的宅基地复垦成耕地。山东省兖州大力实施土地开发整理复垦，向采煤塌陷区“要地”。

从严管严查中“挖”地。江苏省昆山市、山东省高密市、武汉经济技术开发区、石河子开发区等地建立项目准入制度，设置项目准入门槛。河北省清河县发挥土地执法监察职能作用，进一步强化七个土地执法监察分队的管理，搞好土地动态巡查。对违法占地进行严肃查处，排除隐患。

试点不但试出了节约集约利用土地的好模式，例如广东省开展“三旧改造”，盘活低效存量建设用地，江苏省江阴市实施节约集约用地“十八法”，湖北省咸宁市崇阳县设立“用地超市”整合用地资源；而且形成了将节约集约利用指标纳入乡镇领导干部的实绩考核的机制。浙江省的“土地集约利用评价”综合指数包括经济利用强度和人口利用强度、用地弹性、经济增长耗地和土地利用管理绩效四项层次指标，而且在实绩考核中的权重与人均GDP相当。

在此基础上，一些地方着手研究完善资源节约集约利用的制度体系。北京市从整体战略角度，构建“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”制度体系，出台了一系列规范性文件。山东省国土资源厅成立了推进节约集约制度建设工作协调小组，具体负责组织实施节约集约用地制度研究和制订工作。湖北省政府出台了《关于促进全省节约集约用地的若干意见》，推进土地资源节约集约利用。

破解城乡土地二元结构试水

节约集约用地中，城乡土地的集约利用是重要的方面。中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员指出，当前我国城乡人口比例约1:1，城乡建设用地面积却是1:4，城市用地紧张与农村用地粗放同时并存。

打破这一阻碍的关键是破解城乡土地二元结构。广州市委常委、常务副市长陈如桂指出，在广州城乡统筹土地管理创新方案中，明确提出集体土地可通过出让、出租、转让、转租、抵押等方式入市流转，享有与国有土地同等的权益，令“死资产”变为“活资产”，吸引高端项目入村、资本下乡。光这一项，全市范围可拉动投资1200亿元。

在国土资源部近日批复的广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案中，“盘活”集体建设用地是重要内容之一。方案明确提出结合农村集体产权制度改革，探索集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业和参与经营性基础设施运营。研究建立集体土地价值评估体系，探索集体建设用地作价入股的方式和收益分配办法，做好入股土地的确权登记颁证。探索农村集体土地产权实现的形式和途径。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点，按照国家城镇化发展统一部署，探索增减挂钩指标合理使用范围，完善土地增值收益分配办法。

在董祚继看来，推进集体建设用地流转，允许农村集体建设用地依照规划以多种有偿方式参与开发经营，与国有土地享有平等权益，是深化农村土地管理制度改革重要内容之一。广东应用好试点权，在形成成熟的改革措施基础上，及时总结提升，推动立法以及修法。

国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英认为，应允许集体建设用地在规划和用途管制前提下进入市场。城市增长线内的集体建设用地，只要符合规划，允许集体所有性质参与非农建设，但必须与国有土地一样，纳入统一土地市场交易，缴纳土地增值税。实行以土地增值为主的土地税收，实现城镇化进程中的土地涨价归社会。

在中国社会科学院学部委员张晓山看来，进一步明确土地产权是节约集约利用农村土地资源的一项基础性工作。2012年的中央一号文件提出，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”工作。目前来看，在确权工作中，法律和政策层面上都存在一些亟待解决的问题，应加大推进的力度。

建立集约用地战略体系

尽管当前我国建设用地资源已经到了不得不集约利用的关口，但一些地方在经济发展和资源利用上，仍停留在传统观念上，目光不够长远，存在重视当前形势，忽视长远打算，重局部、轻全局的情况，迫切需要有顶层总体制度设计和组合配套政策供给，推进节约集约用地。建立多层次、多目标的节约集约用地战略体系。

采访中，专家建议，从立体考虑着手，特别对于土地节约集约政策体系，围绕节约集约功能、节约集约结构和节约集约要素，分别从省、市、县、村镇的层面，构建不同的侧重点。

省(市)级——强化指标调控，考核单位GDP耗地率、单位用地投资强度等指标，提高用地成本；

市(县)级——强化规划约束，通过土地用途管制，城乡挂钩，人口集中、产业集聚促进土地的集约；

镇(村)级——要通过项目引导，土地整治与中心村镇社区建设，构建居民社区化、产业园区化的和谐空间。

在继续推动开发区节约集约用地的同时，着力推进“三大战略”：一是探索推进大城市“三旧”改造，促进产业转型与用地方式转变；二是深入开展空心村综合整治，盘活上亿亩的空心村土地潜力；三是全面推行高标准基本农田建设与土地整治重大工程，强化增量提质、产能提升、惠及民生。

在这个过程中，专家提醒，应做好风险防控，特别是要坚守耕地红线，切实维护群众土地合法权益的底线，严格土地监管，在先行先试中坚持依法行政。

无地可用倒逼土地创新

建设用地集约利用创新，最需要重视保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民

文/《瞭望》新闻周刊记者乌梦达

用地空间不足、用地供需矛盾凸显正在困扰珠三角。广东省2010年至2020年十年规划的用地指标，只够用到2015年；而广州市，15年后即用完土地存量。无地可用，正成为制约经济发展不可回避的问题。

无地可用

广东在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源。前行路上，土地“瓶颈”越发明显。有限的土地资源和不断增长的用地需求让粗放的土地利用方式难以为继。

据广东省国土厅介绍，2012年至2020年，广东年均可用新增建设用地仅为27.5万亩。与1996～2009年年均43.7万亩相比，年均缺口达16.2万亩。

土地后备资源有限、利用粗放、人均耕地资源少、土地政策体制制约等问题，随着土地矛盾加剧而愈发凸显。

“广东的国土面积仅占全国1.87%。如果按照1996年至2009年的建设用地增长速度，2010年至2020年的用地规模5年就会用完。2007年底，广东人均耕地只有0.45亩，也远远低于联合国粮农组织规定的人均0.8亩的警戒线。”广东省国土厅厅长邬公权介绍。

无地可用，是广东即将面对的不可回避的问题。

无中生有

邬公权表示，土地是生态文明建设的空间载体，为了破解土地资源利用的问题，必须改变原来外延式扩张的用地模式，重新挖掘内涵用地，进行土地政策创新。为此，在时任国务院总理温家宝的指示下，广东省与国土资源部共同进行省部合作，开展建设节约集约用地示范省工作。

这也开始了中国土地再改革的破题。如果前一轮改革是扩张式改革，将土地转化成财富，这一轮改革的核心则是存量，将低效利用的土地再开发。

——“盘活存量”。广州市常务副市长陈如桂介绍，2012年底，广州可开发利用的平地资源只剩下不到600平方公里。按照现在每年30平方公里的新增耗地速度，15年左右广州将无地可用。但另一方面，广州还有536平方公里的三旧改造用地。这些前期开发的效率低下、布局不合理、配套不完善的存量建设用地如果能够达到再次规划开发利用，将释放巨大的能量，腾出近300平方公里土地。

猎德村是广州138个城中村中被改造的第一个。位于广州核心区的旧村，原有建筑多是“贴面楼”、“握手楼”。广州创新采取了公开出让融资实施全面改造的模式，用村集体股份公司与区政府合作，2007年拍卖融资46亿元启动改造。这也是广州市卖地史上面积最大、起拍价最高的一幅商用地块，总建筑面积近57万平方米。此次卖地所得的46亿元人民币，除了税收、拆迁补偿和临迁费，剩余的22亿多，被用于了猎德村安置房的建设。

目前已经基本建成的新猎德村村民安置区，由37栋高层住宅、一所九年制义务教育学校和一所幼儿园组成，总建设用地13.1万平方米，总建筑面积约68.7万平方米，并集中迁建了村民祠堂、整治河涌，延续历史文脉。

——“如何增量”。如何提高土地产出效益、优化配置，改变过去粗放发展的道路？

广州市国土房管局局长李俊夫介绍，过去，由于土地规划和城市发展规划不一致，供地需要报省或国家调整土规，时间至少在两年左右，严重影响了项目的推进和经济发展。而示范建设允许广州在不调整总量的前提下，自行设置和编制功能片区土地规划。大大推进广州“三规融合”的工作进程。

——用好政策。过去城市发展用地“一条腿”走路的失衡问题突出。按照以往的土地政策，农村集体建设用地无法入市，导致城市发展长期单纯依靠国有建设用地“一条腿”走路。而另一方面，农村建设用地产出率低，只有国有建设用地的10%。陈如桂介绍，根据国土资源部给予广州的政策，集体建设用地可入市交易流通的优惠政策，将有效盘活广州农村土地资源，吸引项目入村下乡。

保红线、守底线

地方政府越感觉到建设用地紧张，耕地保护的压力就越大。作为改革开放先行地区，广东在基本农田保护上遇到的问题也早早凸显。“种粮食不如卖地盖房子”的矛盾长期存在。广东省国土资源厅耕保处处长王功慧介绍，农民辛勤耕作一年，一亩地收入还不如外出打工一个月。与其苦守耕地，还不如将自家地转用于工业用地。

根据新一轮的土地利用总体规划，国家下达给广东的基本农田面积为3834万亩，占耕地保有量的88%；目前广东全省划定的基本农田面积为3982万亩。据此计算，今后每年广东省财政要拿出11.25亿元用于基本农田保护经济补偿省级补助。王功慧表示，“即使是经济较发达的广东，经济压力也不小。”

而不少接受补贴的农户向记者坦言，有补贴是好事，但目前200元的补贴仍然偏低，和外出打工乃至出售土地获益相比差距很大。一些基层干部向记者坦言，由于目前补贴主要由地方承担，对地方财政而言是不小压力。在农田总量多、资金压力大的情况下，各地都面临一些思想阻力。甚至有干部觉得广东在全国率先试点是“自讨苦吃”。

此外，据一位国土部门内部人士介绍，当前还面临一个重要问题：随着各地土地供应的紧张，地价不断上涨，直接影响到了房地产市场的稳定。土地政策的创新，一定程度上可以多出空间，缓解土地不足的境况，“但这些多出来的土地，政府是拿出来供应市场，还是囤地高价出售，全凭各地方政府，中央应该对此加强监督和考核。”

暨南大学管理学院教授胡刚认为，所谓农村集体土地入市、生态用地只征不转、低丘缓坡土地综合开发利用等土地创新政策，尤其需要保护农民利益。“这些创新政策最需要创新的是如何保障好农民利益，使土地增值充分反哺失地农民。”

“亩产论英雄”：破解农保率争议的绍兴探索

摒弃粗放的土地利用方式，首先要放下依赖投资增长模式的惯性思维

文/《瞭望》新闻周刊记者胡作华

多年来，一些沿海地区基层政府在基本农田保护率(简称“农保率”)指标上多少存有一种“幻想”：他们认为沿海土地产出比较效益高，应适当降低农保率，提高土地开发强度。且不说在耕地红线政策背景下这种“幻想”有无可行性，即便在理论层面，争议也是很明显的：提高土地开发强度，提高到多少是合适的？

按照国际惯例，一个地区国土开发强度达到30%便是警戒线。超过该强度，人的生存环境就会受到影响。有媒体报道，到2011年，江苏无锡建设用地总量已达到行政区域面积的近30%，即土地开发强度接近30%。要提高土地开发强度，沿海还能有多大空间呢？

在民营经济发达的浙江省绍兴市，从2006年以来创新提出土地利用领域的“亩产论英雄”理念，成为当下破解农保率争议的有效探索。

一张英雄榜的“蝴蝶效应”

地处长三角南翼的绍兴市，向来以酒缸、酱缸、染缸“三缸”产业发达而闻名于世。到了上世纪90年代，“三缸”之一的染缸所代表的轻纺工业获得空前发展，绍兴主要纺织品印染布的产量一度占到浙江省的60%、全国的1/3。经济发展了，自然会有“成长的烦恼”，土地制约成为了绍兴必须克服的第一道瓶颈。

2005年、2006年，绍兴县每年用地需求1.5万亩，而一年用地指标只有7000亩，供给满足度还不到一半。更严重的是，在相对粗放的增长方式主导下，大多数企业在土地使用上习惯了大手大脚、“宽打宽算”。最终，这个老牌经济强县决定从土地节约集约利用方面找出新的空间，遂在2006年底提出“亩产论英雄”新的理念。

绍兴市国土局总规划师阮胜说，亩产论英雄，就是将农业生产领域的“亩产”概念引入工业领域，鼓励企业用最小的单位土地资源消耗实现工业产出的最大化。2007年起，绍兴县开始每季度公布一张企业“英雄榜”，公示销售亿元以上工业企业的亩均税收、亩均销售各前30位名单。当年下半年起，增加公布印染、热电等企业单位排放的产出效益情况。对于节约集约用地、节能降耗减排和科技创新三方面优胜的“30强”，县里予以重奖，2007年奖励资金达到2100万元。

在推行“亩产论英雄”理念的过程中，当地着重建立了三项保障机制：导向机制、约束机制和评判机制。导向机制，就是既大力宣传表彰节约集约好典型，又要曝光亩产税收较低、长期闲置土地的企业。约束机制，就是要对用地项目，立项前设高门槛，立项后严管理。评判机制，要求围绕“亩产效益”这一核心指标评判各镇(街)、开发区经济发展质量，对排名前列的予以岗位责任制加分。

2008年开始，绍兴市逐步在各县市区推广“亩产论英雄”理念，使“亩产英雄榜”的“蝴蝶效应”不断放大。一些县市区在推行亩产论英雄理念时，总结创新提出了不少新的节约集约用地思路。其中绍兴袍江经济技术开发区总结出增容扩建法、规划节地法、增加投资法、存量盘活法、闲厂租赁法、退二优二法、产业升级法、拆迁增地法、履约督促法等节约集约“袍江九法”，并在全市推广。

理念一变天地宽

政府的施政理念与行为在社会上是具有导向性的。“理念一变天地宽。”绍兴市委书记钱建明说，这几年来，全市节约集约利用国土资源氛围日益浓厚，以亩均销售、亩均税收、投资强度为核心指标的节约集约用地考评体系等节约集约用地机制开始得到确立与完善。2012年全市规模以上企业亩均产值为468万元，比上年增长5.8%。亩均税收为12.9万元，比上年增长3.5%。

2011年，绍兴市在袍江经济技术开发区开展了节约集约用地试点。在试点工作基础上，绍兴市政府及时出台了《关于开展节约集约用地试点工作若干政策意见(试行)的通知》，提出了加强工业用地供应导向、鼓励企业提高建筑容积率、积极推进闲置土地和闲置(标准)厂房的充分利用、千方百计增加工业用地的供应量、努力提高土地贡献率、加强工业项目履约管理六条意见，在全市进行推广。近三年，绍兴市本级共为61家工业企业办理增加建筑面积处置手续，可增加建筑面积462389平方米。按容积率1.0测算，节约土地面积694亩。

在这过程中，企业踊跃跟进，在全市掀起了厂房“单(层)改多(层)”的热潮。绍兴艾罗肯特针织有限公司新改建的厂房已成为袍江经济技术开发区的一道风景。这家企业2010年投资1.5亿元建设了一个“立体式”厂区，车间用房是两栋四层的大楼，重达3吨的针织大圆机安装在四楼车间里。两栋大楼的楼顶则被连成一片，上面覆土种菜，建成了一片面积达4800平方米的大菜园。菜园里青菜、茄子、辣椒、黄瓜应有尽有，满足职工食堂供应不成问题。

“以前那些只建一两层高度的车间厂房真是太浪费了。”绍兴艾罗肯特针织有限公司总经理陈泉明说，其实只要把承重设计好，国外把服装厂建在十多层楼上的也有。今后我们也应该走这样的集约化路子。

2012年，绍兴市在浙江率先出台关于促进低效利用建设用地二次开发的实施意见，明确通过三种方式即“退二(产业)还耕”、“退二优二”、“退二进三”，探索推进低效土地二次开发。当年9月，绍兴县集中举行“双百亿”11个重大项目开工仪式，其项目用地中只有144亩地是增量土地，其他几千亩土地多是“腾”出来的。如对批而未用的闲置土地进行盘活，或将原来低效利用的土地进行“二次开发”。

进一步推进节约集约用地，仍面临挑战。

绍兴市节约集约用地的做法在浙江有着较大可推广性。长期以来，浙江一些地方的工业模式仍停留在半工业化、半城镇化阶段，市场自发特征明显，规划无序现象普遍，到处是“厂中村、村中厂”，导致土地高消耗、开发强度大。绍兴市委常委、常务副市长陈月亮说，基层政府和企业要转变观念，不能再依赖粗放的土地利用方式求发展。以后要学会适应，就算没有新增土地，要照样能发展。

浙江省人大常委会财经委员会主任、浙江省国土厅原厅长楼小东认为，要进一步推进节约集约用地，还面临一些挑战。当前，有利于土地利用方式转变的科学发展理念还未真正形成，一些地方政府仍习惯于依赖投资类增长模式，而忽视需要长期依靠技术进步和效率提高支撑的集约增长模式。而且，现行土地供应模式的市场配置机制也不完善。

专业人士提出，要从根本上转变土地利用方式，并以此推动发展方式转变，必须深入推进相关改革。

一是要建立健全土地供应调控机制。应以土地的实际供给引导经济建设、结构转型对土地的需求，全面建立起科学合理的土地供应调控体系，努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。

二要深入推进审批制度改革，建设和完善建设用地审批与供应省、市、县三级分级审批制度。市县要强化审批和管理责任，省级政府部门重点要在土地供应规模、方式、手段等方面加强监督和调控。省、市、县各负其责，真正形成促进节约集约用地、促进经济转型升级的体制机制。

三要加快建立能够反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格机制、管理机制和利益约束机制。充分发挥价格在节约集约用地、抑制“两高”行业盲目扩张、调整经济结构中的杠杆作用，探索实行工业用地出让区别年期制，积极稳妥推进基础设施和社会事业用地有偿使用。

此外，应尽快形成有利于土地利用方式转变的监管体系。要进一步完善省、市、县、乡四级联动的土地供应与开发利用综合监管平台，强化建设项目用地开发利用监督机制，全面建立流程通畅、业务协同、数据共享、应用安全的一体化管理系统，以查清全省不同区域、不同产业的土地利用状况和动态变化趋势，为有效调控经济运行、推动结构调整提供决策依据，不断完善不同区域的供地政策。

透视“节地”发展的长沙路径

针对一些城市用地低效粗放现状，应从国家层面制定再开发利用的政策、认定及处置标准

文/《瞭望》新闻周刊记者苏晓洲

“‘地根’是城市的‘命根’。”《瞭望》新闻周刊记者无论在中西部还是在东部沿海采访，所到之处的城市管理者都有这样一个共识。

但一位研究国土开发建设的专家指出，在世界所有幅员辽阔的大国中，中国因为国土面积的65%是山地和丘陵、33%是干旱区和荒漠区、70%易遭受自然灾害，土地资源显得特别珍贵。而改革开放30年来，城镇化、工业化带来的建设用地需求，不可避免要消耗大量土地资源。由此，眼下“地荒”阴影四现，一些中心城市土地供需矛盾非常突出。

地处内陆腹地的长沙市，是中国人口最稠密、人均土地资源最少的地方之一。以6年前获批国家资源节约型、环境友好型“两型社会”综合配套改革试验区为契机，长沙市委、市政府在国土资源部的鼓励下转变粗放的土地利用方式，探索用完善制度设计实现“管理节地”，用科学布局推动“规划节地”，用“人车竖向分流”、优化道路设计等方式开展“科技节地”，走出了一条有“两型特色”节约集约用地创新之路。

“管理节地”，变“软课题”为“硬指标”。

国土资源调查数据显示，我国的大陆平均高度是世界大陆平均高度的1.83倍，现有水土流失面积360万平方公里，占陆地国土面积的37.1%，草原退化速率平均每年约200万公顷。自然侵蚀加上不断增强的人类活动，共同加速了对地表的严重干扰。

在此背景下，《全国主体功能区规划》提出，到2020年，全国陆地国土空间的开发强度(也就是居住、建设占地面积占全国陆地面积的比例)控制在3.91%以下，城市空间控制在10.65万平方公里以内，农村居民点占地面积减少到16万平方公里以下，各类建设占用耕地新增面积控制在3万平方公里以内，工矿建设空间适度减少。同时，为保障粮食安全划定了18亿亩“耕地红线”。

国家对土地推行越来越严格的严控地根政策，每个城市特别是平地资源有限兼人口密集的城市都有深切的感受。据本刊记者了解，很多城市在建设高峰期的上半年，能够获得用地指标，往往只有新增建设用地需求半数甚至五分之一左右。

在此背景下，长沙决定通过大力开展节约集约用地，缓解土地供需矛盾。“节约集约用地，是促进转变土地利用方式和经济发展方式，全面落实节约优先战略的重要着力点，也是建设两型社会的重要着力点。”长沙市委、市政府如此定位节约集约用地在“两型”改革试验中的地位和作用。

2009年，长沙市国土资源局开始专设规划与节约集约用地部门，长沙市政府设立了节约集约用地办公室。规划与节约集约用地处处长叶寿明介绍，长沙市专设的节地机构，有审查用地规划和设计、开展检查督察等职能。

据了解，长沙市还颁布了《建设用地节约集约利用考核办法》，结合建设用地节约集约利用评价标准，对辖内各行政区划建设用地节约集约利用考核的目的、对象、内容、计分标准、组织领导、方法及奖罚措施作出了明确规定。

长沙市国土资源局局长汪泽秋说，通过制定和颁布一系列涉及制度层面的管理办法，长沙市对各区县(市)及园区开展常态化的“管理节地”考核。

据本刊记者了解，有制度“保驾”，“节地”在长沙从过去“研究性的软课题”，变成了如今政绩考核的“硬指标”，各种创新举措随之不断涌现。

“规划节地”，改“保供地”为“控圈地”

规划为重点建设“保供地”，是很多地方既有思维和行为方式。但近年来长沙重点发展的湘江西岸地区，一些探索“反其道而行”。

整合岳麓区、高新区、望城区及宁乡县一部设立的“大河西先导区”，引入“先底后图、反规划”新理念：即改变以往以建设为目标取向的传统规划思路，在成立之初就着手编制《长沙大河西先导区生态控制线规划》，并将其作为土地利用规划及城乡规划编制的参考和建设控制的主要依据之一。通过分析现有的耕地、林地、水体、生态廊道等禁止开发建设用地的现状，确定城市增长边界，然后再布局城乡建设用地。

长沙市国土资源局总规划师李远金介绍，大河西先导区先后编制了《空间发展规划》《土地利用专项规划》及《土地承载力评价研究》等七个专题研究报告，构建形成了先导区土地管理规划的基础。

本刊记者看到，在“生态线”控制下的“大河西先导区”，“山、水、洲、城”错落有致，建筑组团与湘江、橘子洲、岳麓山、梅溪湖、洋湖湿地等交相掩映。以大面积山林、湖泊、江河为过渡和“缓冲”，“大河西先导区”得以对局部高密度开发。如滨江金融商务区净开发容积率约2.38，建成后可容纳15万人；洋湖总部经济区净开发容积率1.6，建成后可容纳36.5万人；梅溪湖国际服务区净开发容积率约2.45，建成后可容纳32万人。对比分析数据显示，相对于先导区成立前城市建设用地平均水平，三大片区节地率超过50%，节约建设用地超过万亩。

把被征地农民安置纳入城市系统规划，用高层楼宇安置代替“由地到天”、一户一栋留地安置模式，还产生了节地、富民的综合效应。

岳麓区咸嘉新村将670亩生活、生产安置用地中的200亩作为生活安置用地，以集体补贴形式兴建多层公寓房700多套，安置面积7.2万平方米，安置拆迁农户541户，人均居住面积40平方米。余下的470亩作为生产安置用地，由村集体统建统管，所得的土地收入大部分返还安置小区，用于建设基础设施和发展集体经济，以辅助解决被征地农民未来生计问题。

农村作为规划的空白区，粗放用地成为普遍现象。长沙市试点“多规合一，各规统筹，规划进村”，统一编制村级国土综合规划，实现土地利用规划与城乡规划、产业发展规划、生态保护规划、土地整治规划的“多规合一”，提高了土地利用效率。仅以宁乡县金洲镇关山村为例，该村共有494公顷土地，通过规划进村，新增耕地128公顷，同时减少建设用地26公顷。

“科技节地”，促“摊大饼”为“增承载”。

“我们的城市如今从过去只有一环，现在有了二环、三环、四环……”

“我们要向发达地区学习，多建八车道、十车道甚至更宽的马路，多建高架桥，形成大城市格局。”

这是近期记者在内地很多城市采访时，听人津津乐道的发展理念。但在长沙，这些想法都与节地相悖，显得过时。

在长沙开福区湘江与浏阳河交汇处，“北辰三角洲”住宅区建设接近尾声。记者拾级而上走进小区，从中心绿化广场观景平台下，能看到多级架空层。

占地近1200亩的“北辰三角洲”，是长沙科技节地创新项目——“人车竖向分流”集约节约用地示范点。楼盘设计部经理李昕告诉记者，项目利用低洼地势，在海拔标高32米左右建设小区机动车道，在38米左右架空两层形成可容上万台汽车停放的巨型地下车库，在标高38米布局楼宇、绿化带、步行及非机动车道。如此“人车竖向分流”后，地块承载力比传统“平面开发”提升了一倍：建筑面积由300多万平方米增至近600万平方米，相当于节约土地58.62公顷。以300万元/亩计，土地增值26.49亿元。通过减少240多万方土石方开挖等，还可节约投资2.23亿元；小区绿地率也由30%提高到50%以上。凭着人车分流、有足够停车位、居高临下江景宽阔等“卖点”，“北辰三角洲”的楼盘在市场很受关注。

本刊记者在长沙采访，发现人车竖向分流、整合地上地下立体空间资源的城市建设节地模式，在天心区保利国际广场项目、雨花区黎托武广新城等大型甚至特大型城市综合体项目上都得到了创新性应用。

除此之外，长沙近些年运用的科技节地措施还有如下多种路径：

优化城市道路设计节地。

城市道路建设一直是“地老虎”。经过科学的考察，长沙市得出的结论是，路的通行能力不在于“直、宽、平”，而在于各条道路之间通行能力的匹配。在精密测算车流量、不降低通行能力前提下，长沙通过减折横断面设计，调整绿化带，科学设置人行道和非机动车道，把枫林路路幅由46米降到36米，一举节约土地75亩。据了解，长沙市运用数字化技术削减道路横断面、调整绿化带和设置人行道、非机动车道等，近年节地达449亩，这相当于又新增了价值近10亿元的土地储备。

造能承重的高楼厂房节地。

长沙芙蓉区隆平高科技园金丹科技创业大厦为两栋25层、99米高的现代化工业厂房。厂房在国内首次采用“大柱网型钢混凝土结构”，楼面每平米承重可达500公斤，可容纳200家工业企业。相比建同等面积低层厂房，用地不到25亩，节地率达92.93%。

而在长沙市人口最稠密的天心区，近年来一直致力于推动工业集中用地和大力清理闲置土地。通过鼓励建设多层厂房和引进能在多层标准厂房生产的工业项目，严格审定工业项目的投资强度、建筑密度和建筑容积率等一系列措施，不仅节省大量土地资源，园区投入产出效率也大幅提高。

共享公共资源节地。

宁乡经开区管委会主任陈海波介绍，园区建设集中服务的宿舍、公共食堂、办公楼等公共设施，也可节约不少土地。园区通过建设区域性热电厂为园区企业供给热水和蒸汽，不仅比各企业单独建设锅炉房节约土地200亩，还提升了园区公共服务配套的硬件水平，更带来了节能减排的环境效应。

长沙一些多年从事“节地型城市”发展的专家和官员告诉本刊记者，对每一座城市而言，未来节约集约用地还有很大拓展空间。一些人建议，国家应该围绕再开发利用等问题制定统一政策、认定及处置标准，改变目前开发园区用地低效面貌。同时，土地管理应紧跟市场新动向，及时跟进、拓展完善节约集约用地法律法规体系。此外，希望国家层面能在各地制度性地推广节地新措施，为先期进行的节约集约用地探索提供支持、依据和完善的办法。

美国与中国：高地耗模式下的城市演绎

　　为什么在上世纪60年代已被西方基本放弃了的设计思想，今天仍在塑造中国的城市

　　文/《瞭望》新闻周刊记者王军

美国汉学家费正清在他的经典名著《美国与中国》的开篇，将“中国人民生活的根本问题”概括为“由于太多的人，过分密集在太少的土地上，从而使人们为了维护生命，耗竭了土地资源以及人的智慧和耐力”。

“中国6/7的人口不得不密集在1/3的土地上。”费正清写道，“据粗略估计，中国确实有人居住的地区大约只有美国相应地区的一半，而供养的人口达美国的四倍。”

上述分析为城市规划学家乔纳桑·巴内特(JonathanBarnett)对中美城镇化模式的思考提供了支撑。“美国的错误是在高速路上花钱太多，在公共交通和铁路上却花钱太少。”这位为《新都市主义宪章》撰写前言的美国宾夕法尼亚大学教授，在费城的办公室接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，“我们提出，在城市里大部分需要重建的是公交系统，要通过公交系统来改变城市，在城市正在开发的区域，让高密度的建筑能够成长。可在美国，要传达这样的信息是不容易的。”

他对中国的城市感到忧虑：“我看到中国也在大量建设高速路，高速路把人赶出了城市。我告诉我的中国朋友，你们应该多看一下荷兰，而不是美国，因为美国可用来发展的土地太多了。”

美国的“样板”，对土地的低效利用，正在加重“中国人民生活的根本问题”。

“目前，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，对照国际上的大都市，东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。”中国科学院院士、中国科学院地理所原所长陆大道向《瞭望》新闻周刊记者指出，“从1980年到2005年，在我国经济快速发展、城市化急剧扩张的时期，经济每增长1%，会占用农地30万亩左右。与日本的快速发展时期相比较，我国GDP每增长1%，对土地的占用量差不多是日本的8倍。”

如此高地耗的城镇化，与被美国规划界视为教训的过度满足小汽车发展的规划模式相关。1993年和1994年，中国的建设部相继颁布《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》，将上世纪上半叶西方人士为适应小汽车发展而提出的扩大街坊和道路分等级的学说，上升至国家强制性标准。照此规范建造的城市多由大马路、大型门禁社区、大型购物中心拼凑而成，城市失去了紧凑的肌理，小汽车成为主宰。

美国规划协会秘书长苏解放(JeffreySoule)在上海浦东新区步行考察了十多公里，置身于这个由低密度的高楼组成的松松垮垮的中国版“曼哈顿”，他向本刊记者感叹：“这里更像是得克萨斯的郊区而不是上海，浦东怎么成了我们在美国犯下的所有规划错误的实实在在的样板？”

中国城市规划设计研究院的研究表明，根据自然生态条件，在中国国土面积中，城镇发展的不适宜地区占49%；较不适宜地区占29%；适宜地区占22%，主要分布于东部地区的东北平原、三江平原、华北平原、长江中下游平原，以及四川盆地和西部的河西走廊、天山南北的河流冲积扇地区。中国适宜城镇发展的地区有限，它又与适宜农业发展的地区高度重叠，其中的耕地占全国耕地总面积的60%，这带来了人地关系的紧张状况。而美国适宜城镇发展的地区占国土面积的70%，中国的资源条件决定了中国城市的发展模式不可能像美国那样扩张。

可是，在这一轮中国城镇化的快速发展中，土地城镇化明显快于人口城镇化。2000～2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口仅增长了45.9%，城镇用地规模扩展过快，全国城镇化呈现低密度化和分散化倾向。2000年中国城镇人口密度每平方公里为8500人，2011年降至7700人。一些城市形成“摊大饼”式的空间扩张形态，盲目建设大马路、大广场、大厂区、标志性建筑等，浪费了宝贵的土地资源。

中国已是世界最大的汽车消费市场，随着小汽车的普及，长三角、珠三角、京津冀三大城市群，呈现着美国超大规模“汽车城市”洛杉矶那样的都市景观。后者是在近一万平方公里的地域内，以小汽车交通方式为主导，沿着高速公路低密度蔓延。

美国虽然有足够的土地容纳洛杉矶这样的城市，却因这些城市皆是能耗大户而被深深拖累。仅占世界人口5%的美国，消耗了世界石油产量的26%。在美国南部各州，即所谓“阳光地带”，平均每个家庭每天至少要坐14次汽车出行，每年至少花1.4万美元来养两辆车，一年有6个星期的时间被困在汽车里，通常是因为堵车；每年因交通事故死亡人数约4.4万人，几乎与越战死亡的士兵一样多。为确保石油安全，美国每年要投入巨额的军费在波斯湾，并急于寻找可替代能源。

中国的石油对外依存度已由2000年的30.2%上升至2012年的57.8%，超过50%的国际警戒线。有业内专家预计，按照现在的增长速度发展下去，这个数字到2035年可能攀升至80%，达到非常危险的峰值。

建筑与交通的能耗占全社会总能耗的60%左右，并呈现“刚性”结构。将城镇化模式纳入中国未来能源安全的框架加以检讨，避蹈美国模式的覆辙，已事不宜迟。

走出《雅典宪章》时代

1976年，因成功领导费城市中心复兴计划而被《时代》周刊列为封面人物的美国城市规划学家埃德蒙·倍根(EdmundN.Bacon)在《城市设计》一书中写道：“人类在地球表面上最伟大的个体工程也许就是北京了。”

1989年，倍根访问北京，对那时尚大量留存的老北京城市空间赞不绝口。“50年后石油消耗完了，北京还能运转，而美国的城市则不能。”他说，“四合院是把开放空间做在里面，美国是把开放空间做在外面，北京的方式很好。”

在倍根看来，紧凑、宜于步行、公共交通与高密度人口相匹配的老北京，在运行上不需要消耗太多的能源，因而是良性的城市形态。而美国的城市太松散了，公共交通搞不起来，过度依赖小汽车，这非常脆弱。

回到美国，倍根准备召开一次学术会议，讨论50年之后的城市形态。他邀请北京市有关方面与会，建议最好拍一段录像正面介绍北京的经验，却未能如愿。那时，北京规划部门的人士并不能理解倍根的意思，大家一直觉得密度高不是一件好事，一直强调要疏散城市的功能，拍一段录像也让他们感到费事，所以，没有派人参加倍根的会议。

这则故事所代表的观念上的冲突，为今天中国城镇化的现状写下注脚。正是在那时，中国快速城镇化的大幕因1988年宪法修正案提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让”而被拉开。至2010年，中国的城市数量达到657个，超过100万人口的城市125个。可这些城市皆以美国的“汽车城市”为蓝本，致力于拆除紧凑的老街区，以摊大饼方式向外扩张。

在中美高地耗城市发展模式的背后，是1933年《雅典宪章》的逻辑。

1910年代，福特公司以流水线生产T型汽车，小汽车开始进入家庭，传统城市如何与之适应便成问题。1933年8月，由现代主义建筑先驱、法国建筑师勒·柯布西耶主导的“现代建筑国际会议”拟定《雅典宪章》，提出：“我们实在需要一个新的街道系统，以应现代交通工具的需要。”这个新的街道系统，概而言之，就是“大马路+大街坊”。

《雅典宪章》称：“各种街道应根据不同的功能分成交通要道、住宅区街道、商业区街道、工业区街道等等”，“行车速率亦为道路分类的因素，以决定为快行车辆行驶之用或为慢行车辆之用”，“住宅区应该计划成安全舒适方便宁静的邻里单位”。

所谓“邻里单位”，就是今日流行于中国内地的门禁式住宅小区之“祖”，它以小学校为中心，以其服务半径确定街坊的大小，成功地将传统城市的小街坊扩为大街坊，将“窄而密”的街道变为“宽而稀”的马路。在后一种路网中，临街商业消失了，逛街的乐趣消失了，人们变得不愿走路，车进车出的大型购物中心便应运而生。

1949年，美国国会颁布住房法，由联邦政府资助的城市更新得以在全国实施，意在将宽大的高速公路延伸到城市中心，以规模巨大的步行广场以及高耸、闪亮的玻璃大楼代替人们熟悉的、亲切的邻里街区，这正是《雅典宪章》展示的蓝图。

美国大部分城市更新项目经历了一个痛苦的过程。从一开始，就有许多被拆迁者、历史保护主义者提出反对意见，还有一些人反对公共资金对自由市场进行干预。面对激烈的社会矛盾，1973年，尼克松政府中止了城市更新计划。此后，建筑与规划学界对《雅典宪章》所代表的发展模式进行了反思。

1977年，国际建筑协会《马丘比丘宪章》写下如此判词：“《雅典宪章》设想，城市规划的目的是综合四项基本的社会功能——居住、工作、游息和交通，而规划就是为了解决它们之间的相互关系和发展。这就引出了把城市划分为各种分区或几个组成部分的做法，于是为了追求分区清楚却牺牲了城市的有机构成。这一错误的后果在许多新城市中都可看到。”

《马丘比丘宪章》进一步指出：“这些新城市没有考虑到城市居民人与人之间的关系，结果是城市生活患了贫血症。在那些城市里建筑物成了孤立的单元，否认了人类的活动要求流动的、连续的空间这一事实”，“《雅典宪章》很显然把交通看成为城市的基本功能之一，而且含蓄地认为交通首先决定于作为个人运输工具的汽车。44年来的经验证明，道路分类、增加车行道和设计各种交叉口方案等方面根本不存在最理想的解决方法。所以，将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展”。

此后，西方国家不断探索以公共交通为主导的城市规划模式。大家发现，公共交通最能适应传统城市的高密度路网，并能刺激复合型街区的发育，使城市更加紧凑、第三产业空间倍增、能源消耗大大降低。正是在这样的背景下，美国规划界1996年出台了主张向老城市学习的《新都市主义宪章》，2002年出台了《明智增长的政策指南》，将发展公共交通、建设紧凑型城市、规划宜于步行的环境、鼓励混合使用等作为城市规划的原则。

被遗忘的《马丘比丘宪章》

1979年，中国城市规划学者陈占祥将《马丘比丘宪章》全文译出，发表在《城市规划研究》杂志上，并配以评论：“随着时间的推移、社会经济的发展，实践证明，《雅典宪章》存在着不少理论上的根本缺陷。特别是第二次世界大战以后，在西方曾出现规模较大的居住区建筑，如美国圣路易的依格罗、英国伦敦的罗汉姆以及早期的新城建设等等。在实践中，人们对这些早期的理论观点开始怀疑，到60年代，基本上放弃了这种设计思想。”

1950年与陈占祥共同起草首都规划之“梁陈方案”，即《关于中央人民政府行政中心位置的建议》的建筑学家梁思成，曾是《雅典宪章》的提倡者。1951年，梁思成和他的妻子、另一位建筑学家林徽因为《雅典宪章》的中译本作序，认为这个大纲可被誉为一个技术“良方”，它针对了在中世纪的城市里，因为资本主义的盲目发展，加上社会化的生产方式和工业生产以后的生活和现代交通工具，而造成的紊乱的城市体形。

彼时，梁思成和林徽因尚不能预见在城市里过度满足小汽车的需要而导致的后果。1963年10月，梁思成以中国建筑师代表团副团长的身份访问巴西，参观了刚刚建成的巴西新都——巴西利亚，后者遵循的正是《雅典宪章》的规划原则，却让梁思成深感不适。

“Brasilia(巴西利亚)的初步印象是荒凉半毛之地。”梁思成在日记中写道，“红土，无大树，许多大楼，尤其是PalaceHotel(皇宫酒店)，更孤单。道路宽广，高级路面，全是立体交叉，建筑单调。诗曰：飞临巴西里，‘皇后’在湖边。狂风平地起，四顾无人烟。东道杳如鬼，游客更非仙。参观既无路，睡觉各争先”，“在Brasilia的总印象是：建筑师的游戏，不顾经济，标新立异，形式主义，铺张浪费之尤。如此下去，通货膨胀将无止境”。

刊登在1979年《城市规划研究》杂志上的《马丘比丘宪章》译文，代表了中国学者对《雅典宪章》的继续反思，却未对改革开放之后迅速成长的中国城市空间形态产生正面影响。

原建设部颁布的《城市居住区规划设计规范》和《城市道路交通规划设计规范》，延续的仍是《雅典宪章》的逻辑。《道路规范》开宗明义地写道：“城市道路网规划应适应城市用地扩展，并有利于向机动化和快速交通的方向发展。”它并未指明“机动化”和“快速交通”的主体应该是小汽车还是公共交通，其结果，正如《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》的批评——“含蓄地认为交通首先决定于作为个人运输工具的汽车”。于是，中国的城市有了两个由小汽车主导的郊区化：一个是“适应城市用地扩展”的外部郊区化，一个是“有利于向机动化和快速交通的方向发展”的内部郊区化，上海浦东的陆家嘴便是后一类型的代表。

“在浦东，没有任何是为了人的，除非他们有车。”苏解放发表评论，“陆家嘴本应该致力于创造一个24小时不间歇的商业区，配有地下停车场，并与换乘公交一体化。然而，我们看到的非但不是一个由居住区、零售中心和游客服务设施构成的混合地带，而是孤立的办公塔楼、不知会把人引向何方的大而不当的人行道，和主宰一切的机动车。陆家嘴这种糟糕的模式不但对整个浦东，甚至对中国的其他城市都造成了影响。上海曾有机会从全世界城市的错误中吸取经验来创造陆家嘴和浦东，可他们没有做到。”

认识到此种模式对资源与机会的巨大浪费，2010年，上海市有关部门历时两年建成“小陆家嘴二层步行连廊”，试图以“空中走廊”的方式将那一带被汽车拉散的写字楼联系起来。可是，要让人愿意在连廊上走路，就必须高密度地安排可逛之处。于是，与架空步行系统融为一体的建筑面积7000多平方米的服务设施“东方浮庭”被插建于地铁站的上盖。这也暗示了在陆家嘴——中国最具商业价值的地段——还存在相当可观的土地盘活空间。

陆家嘴对存量土地“挖潜”的尝试，将在多大程度上抵消它对中国其他城市示范的高地耗模式？形势并不明朗。目前，中国的市长们仍在《雅典宪章》的逻辑里忙碌，他们辛辛苦苦地从中央政府那里争来建设用地指标，去征收农民的土地，然后，又“大大方方”地将它们低效率地“挥霍”掉。

中国用来养活人类1/5人口的耕地尚存18.2亿亩，不及全球耕地面积的9%。中国低密度蔓延的城市，已逼近18亿亩耕地保护的红线。“中国人民生活的根本问题”正面临前所未有的挑战。这些因素决定了中国的城镇化不能还在高地耗的车轮上横冲直撞。

文章来源：瞭望新闻周刊