历史文化名镇名村保护建设管理中的问题与对策——以上海为例

本文从上海历史文化名镇名村的调研分析、保护规划、保护管理3个层面出发，对现状历史文化名镇名村的风貌、布局、设施、安全、政策等问题提出切实可行的建议与对策，以实现历史文化名镇名村整体风貌的传承及乡土建筑的延续，引导各地历史文化名镇名村进行有效保护。

在上海新一轮城市总体规划中重点提出国家历史文化名城保护的目标、整体格局、保护要素体系和保护机制等内容，并确定了历史文化名镇和传统村落，重点保护10个中国历史文化名镇、1个上海市历史文化名镇、2个中国历史文化名村和5个中国传统村落。

上海市域历史文化名镇名村分布图

上海市历史文化名镇名村概况与特征一览表

 1上海历史文化名镇名村现状问题简析

1.1  名镇名村的发展困境

1.1.1  房屋建筑老旧、生活质量低下

（1）建筑缺乏整体维护

名镇名村内的老房子潮气重，不利于衣物存放。与新建社区相比，老房子1楼室内外高差为1个踏步，地坪未做防水层处理。

上海市青浦区练塘镇东风街

（2）人居生活环境恶化

名镇名村内老房子的厨房基本为老式灶台，台面狭窄且使用不便。经过临时改造后，空间布局和功能使用上仍旧没有新社区的厨房合理，且存在安全隐患问题；拥有营业执照和卫生许可证的餐厅所占比重较少，菜市场一般体现出规模小、环境差、卫生不达标等特点。

1.1.2  配套设施陈旧、改建难度大

（1）市政配套陈旧滞后

首先，名镇名村的老房子因保护要求难以按照《上海市农村村民住房建设管理办法》申请在原址改建、扩建和翻建住房。其次，名镇名村老房子的空间格局与现代住宅生活配置存在一定冲突。再次，传统建筑沿街布局的空间形式存在一定安全隐患，建议通过设立巡逻制度、安装摄像监控等措施来提升安全感。最后，沿街或沿河噪音控制超标情况较多。

（2）配套设施养护难度大

传统街道是按“抬轿骑马”的需求建造形成，交通工具的变化引发汽车在老式道路上行驶和停放时产生一系列问题，且石板路、弹格路维修时原材料采购难、建设和养护成本高。

1.2  名镇名村的保护与发展短板

1.2.1  消防安全存在隐患，整改难度大

由于年代久远，上海名镇名村的建造与现今实行的各个层面的设计规范均有较大冲突，许多条文难以落实。比如防火分区不合理、防火间距不规范、消防车道不满足相关要求。

1.2.2  砖木建筑安全隐患多

建筑使用年限、楼面荷载、抗震等级、建筑沉降要求、建筑裂缝、楼梯梯段宽度、建筑楼板和防火墙耐火极限、建筑楼面和墙体隔音、墙体隔热，以及厨房和卫生间面积等都无法满足现行规范要求。

上海市松江区泗泾镇下塘村江路中部

1.2.3  基础设施陈旧，标准要求较低

（1）绿蓝线管控标准低

①绿地率不达标。现状名镇名村周边环境以花坛式乔木为主，难以满足《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93）中“旧区改建绿地率不宜低于25%”的要求。

②河道蓝线退让不足。大部分村镇原有建筑在蓝线范围内，不能满足《防洪标准》（GB50201-94）《上海市河道管理条例》《上海市浦东新区河道蓝线管理办法》规定的要求。

上海市青浦区练塘镇下塘河

（2）道路交通狭窄拥堵，日常出入不便

①内部道路狭窄。难以满足《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）设计和使用要求。

②停车需求短缺。以地面露天停车为主，不满足《上海市建筑工程交通设计及停车库（场）设置标准》（DGJ08-7-2006）要求的外环线以外要求机动车每户1.1辆、非机动车每户0.7辆的标准。

③对外交通不便。道路宽度及对外交通规划要求不能满足城市《城市道路交通规划设计规范》（GB50220-95）。

（3）市政基础设施滞后，与规范要求相差甚远

①电力设施陈旧。一般为架空线形式，存在防火监督不足、安全管理不到位等问题，同时影响街巷空间的美观性。

②给排水设施不足。生活用水就近排放到河道。

③污水处理短缺。污水处理厂缺失，向河道排放问题严重。

④环境卫生差。虽环境卫生较为干净，但缺少卫生设施。

⑤河道污染严重。河道污水排放问题严重，断流时间长，水葫芦、革命草生长地段多，加重断流。

⑥燃气配套设施不到位。多为罐装液化气。

1.3  名镇名村的政策与管理缺乏

1.3.1  保护管理制度少，长效保护机制缺乏

上海历史文化名镇名村制度性保障存在各自为政的现象，指导性文件和具体实施规划建设导则也往往点到为止。由于缺乏专门的保护管理制度和执法依据，仅靠各镇村制定的“乡规民约”难以管辖和整治，导致负责古镇保护工作的古镇指挥部无审批权、监管权和执法权，而具有审批权的镇村建办却在风貌区保护范围内批准民宅改造，导致出现侵占道路红线、河道蓝线和公共绿化带等现象。名镇名村的保护缺乏与民生相结合的政策扶持，亦缺乏当地居民的支持。

1.3.2  多头规划，系统性不够

一是多头规划，统筹不足。在历史文化街区的保护与传承上，针对政策、经济、法规、非物质文化遗产等全方位保护措施不足。目前对于名镇名村的规划缺乏从镇村角度出发整体统筹规划设计，局部规划设计极易破坏镇村的整体风貌，同时对单个文物的定点保护产生不利影响，容易造成不可挽回的损失。对于一些还没有保护规划的名镇名村，历史遗迹的保护范围不广、深度不够，很多有价值的历史遗迹尚未被发现，记录和保护更无从谈起。

二是政出多门、协同不够。客观存在不同单位、专业和文化背景的专家之间的不同取向问题，导致保护行为规范标准的多样化，即保护行为制度化与规范化的价值尺度模糊。市农委、市旅游局、市规土局等6个部门联合发布的《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》，进一步放宽农家乐等农业旅游项目的市场准入条件，给予农业旅游经营活动以税收优惠，加强对农业旅游经营活动的金融服务，逐步解决农业旅游项目用地问题。但这些政策措施在具体推进实施过程中难以落实，虽然市旅游局、农委、林业部门对乡村旅游都有一定的支持或优惠、补贴政策，但未形成合力，缺乏聚焦性的政策扶持和有效的联动机制。

  2上海历史文化名镇名村发展路径与策略

2.1  规划引领，补齐短板

（1）加快基础设施改造和环境整治优先

经上海市政府批准的历史文化名镇名村保护与开发利用方案中涉及的道路、桥梁、河道整治、供水、排水等公益性基础设施改造和环境整治项目，涉及历史文化名镇名村保护与开发利用的对外交通项目，优先纳入“十三五”规划期内实施。

（2）着力推进功能性项目建设提升

为满足风貌保护、公共生活服务需求以及提供文化展示体验空间，应加大游客服务中心、停车场、公共休息场所、博物馆、文化演艺中心、非物质文化遗产和民族文化等功能展示性项目建设。除本市旅游发展专项补助资金、旅游基础设施建设、文化和自然遗产保护投资专项补助基金予以补贴外，财政资金应给予一定补贴。

（3）制定政策性经费办法

①设立名镇名村工匠专项基金。重塑工匠精神，是促进名镇名村生存、发展的关键，设立历史文化名镇名村保护建设工匠专项基金，加强传统建造技术的传承发展，确保传统建造技术的延续及工匠的培养。

②加大房屋修缮补贴。针对风貌保护核心区内的房屋修缮项目，要适当扩大补贴范围。同时根据市场行情，适当提高补贴标准。对公房修缮项目，在现行补贴标准基础上，根据实际情况合理测算和调整补贴标准。

③提高养护标准。考虑到“弹格路”比水泥路、沥青路难清扫，适当提高基础设施等日常养护标准。市级财政每年安排一定的一般性转移支付资金，用于风貌区内的基础设施等日常养护补贴。

2.2  因地制宜，分类施策

（1）优化规划策略。在符合公共利益及周边条件允许的情况下，对提供公共性设施、公共开放空间或增加风貌保护对象的，在原有建筑总量基础上，广泛求证、共建共享基础上考虑给予建筑面积奖励。

（2）细化保护风貌控制。若在历史文化风貌区建设控制范围内新建、扩建建筑，应当符合保护规划确定的建设控制要求。

（3）制定特别专项导则。

①制定改变房屋使用性质细则。对征收或置换后的居住房屋，根据批准的保护规划及保护与开发利用实施方案，在明晰房屋产权基础上，办理“居改非”手续，根据现行政策进行土地评估，需要补地价的按有关规定补地价。

②制定房屋修缮细则。对历史文化名镇名村保护与开发利用中涉及的房屋修缮项目，市、区有关部门给予立项并按规定进行审批。

③制定商业项目证照细则。为支持民宿及特色业态的培育和经营，区政府有关管理部门通过专家论证等形式，确认符合历史文化名镇名村业态导则的商业项目。消防、工商、环保、卫生防疫、食药监等管理部门应依据法律法规进行审批。

2.3  加快立法，严格执法

（1）聚焦重点

明确名镇名村的保护范围，特别是核心保护范围，同时划定环境协调区范围。建议有意申报历史文化名镇名村的镇村提前做好准备，同时上海市历史文化名镇名村保护主管部门需加强协助和支持。

（2）加快立法

国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》自2008年7月1日起实施。梳理上海市现有市级名镇名村的政策，尽快由市建管委报请市政府出台《上海历史文化名镇名村保护建设管理指导意见》，使名镇名村的日常保护建设管理工作规范化、制度化。同时抓紧制定《上海历史文化名镇名村保护条例》。

（3）加强执法

①从严执法。规划一经批准便具有法律效力，各镇各村必须建立健全管理机制，严格执行，对不符合规划行为的必须严格执法，营造良好的执法环境，加强监督。

②严格各镇各村评选。对于符合条件的镇村，动员由所在地镇人民政府提出申请，上海市历史文化名镇名村保护主管部门组织有关部门及专家进行论证，提出审查意见，最后由上海市人民政府根据实际情况评选。

③改进名镇名村考核办法。有针对性地改变历史文化名镇名村领导干部政绩考核标准，在考核经济增长指标的同时，增加文化和历史保护建设投入的考核要求，激发历史文化保护的积极性。

④增强文化内涵传承和重塑。加强对非物质文化，如传统作坊生活方式的研究；就实施情况看，名镇名村改造大都是物质空间改造和环境质量的改善，更需加强对历史文化资源的传承和发展、历史街区的保护与利用的研究；充分发掘非物质文化、注重非物质文化的传承与延续。

详情请关注《上海城市规划》2018年第3期《历史文化名镇名村保护建设管理中问题与对策浅析——以上海为例》，作者：全先国，上海开艺设计集团有限公司。