专家视角：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》解读

上海2035有诸多亮点和突破。首先内容更全面。规划提出打造具有国际影响力的社会主义现代化国际大都市，将国际化提升到了更高层次，同时涵盖了科技和文化的内容。另外，过去的总规只是从城市自身角度来看，而这一版上海总规谈到了区域协同和区域一体化。

其次思考更理性。新版总规提出了以前规划没有的底线约束，并且把生态放在了非常重要的地位。“卓越的全球城市”、令人向往的“创新之城、人文之城、生态之城”，这几个方面的概括也非常具有创新性。同时，这版总规也贯彻了中央城市建设工作会议的一些精神，与国家大政方针有密切关系。

此外，编制方法更具示范性。编制规划前就对18个课题进行充分研究，针对一些城市问题提出总体发展思路，所以这轮总规无论是总体思路、编制方法、技术手段，还是“1+3”的规划成果、“开门办规划”公众参与方面，相比以前都有很大进步。同时这轮总规也不单单是上海市城市规划设计研究院的力量，还集合了同济规划院、中规院上海分院、地调院等多方力量为上海群策群力。

联合国伊斯坦布尔人居会议提出“安全、健康、幸福、充满希望的城市”，我觉得这样的城市才是满足老百姓基本要求的城市。上海2035提出打造15分钟生活圈，提出绿地、轨道交通网覆盖率，提出每个10万人以上的新市镇都要通地铁，这些都体现了“以人民为中心”。但是总规不可能解决所有问题，现在我们意识到城市规划是一个公共政策，要结合两规融合、多规合一，包括城市规划、社会发展规划、经济发展规划、土地使用规划等，一起寻求解决方案，同时实施措施也要仔细落实。

目前，全国很多城市都在编制总规，上海2035在编制方式、规划前瞻性，以及城市弹性等方面都能够为其他城市提供一些启示。编制方式上，很重要的一点是先要有一个对原有总规的评估，然后对新一轮总规进行预评估，明确原来的规划里缺什么，应该补什么。另外，事先要研究一些课题，将城市中出现的现状及问题研究透彻以后再编制规划。编制规划的时候，先编一版纲要很重要，从顶层设计看城市到底如何发展，帮助规划师理清思路。此外这轮上海总规的公众参与也是很值得借鉴的。

前瞻性方面，上海2035文本里写明立足2020、展望2035、梦圆2050，设定一个更高的目标，想得更为长远，这也为各地规划院提供了一些经验。

有关城市的弹性、灵活性，一方面是韧性城市的推广，提升城市应对各种环境变化、自然灾害的能力，包括贯彻住建部提出的“城市双修”——生态修复、城市修补。另一方面是空间上的“留白”，这是所有转型发展的城市都需要考虑的问题。

从“人文之城”的建设角度，我对上海文化建设的下一步发展主要有3点建议。

第一要培育城市文化，包括培育城市居民成为“卓越的全球城市人”。上海已经有一些文化设施来培养大家的艺术水平、艺术情操，但恐怕还要再大众化一点，需要适应不同层次的人的需要。过去上海具有多元的文化，但现在好多都没有了，比如京剧团、越剧团等，我们需要慢慢恢复上海的特色，提升我们的文化自信和文化自觉。

第二是基础教育中的美育方面。目前孩子接受的熏陶大多是技术性的，而不是以文化为出发点。实际上文化培育与价值观有关系。比如上海建设重大设施、造大歌剧院，但没有培育市民对歌剧的欣赏能力。欣赏歌剧除了有钱有闲，还要有文化修养才行。所以只有硬件还不够，演出场次、观众数量也需要提升，当前的人文教育本身还有很大发展空间。

第三要培养本地驻场剧团。过去黄浦区有许多剧场、影剧院，现在想一点点恢复，但缺少从事这方面工作的专业人员，驻场的剧团都消失了。现在唯一有驻场剧团的是上海交响乐团。

上海的文化建设还有大量工作要做，要有顶层设计，提出目标，并制定措施。上海2035比之前有很大进步，提出很多具体的指标，比如文化保护控制线、生态保护控制线、历史建筑保护、风貌道路、风貌河道等，把过去只是对城市历史文化资源的保护，扩大到整个市域，扩大到郊野。总规具有指标性，而上海的文化事业发展则需要调动全社会的力量一起努力。

上海2035的理念创新不在于提出“卓越的全球城市”作为城市发展的目标愿景，而是提出了发展模式转型，也就是从高速度增长到高质量发展，追求高质量发展是重中之重。

上海2035提出的发展模式转型包含3个方面。一是底线约束，涉及人口、土地、生态和安全4个维度，特别是在全国范围内率先提出了规划建设用地的负增长。在“卓越的全球城市”总目标下有3个分目标，包括繁荣创新之城、幸福人文之城和韧性生态之城。繁荣创新之城关注的是经济和科技维度，幸福人文之城关注的是社会和文化维度，韧性生态之城关注的是生态和安全维度。二是内涵发展，包含创新驱动、城市更新、提升品质、城乡一体和区域协同等。三是弹性适应，首次在城市总体规划中建立空间留白机制（战略预留区），规划是面向不确定的未来发展，留白是面向未来的智慧应对。

人口、土地、生态和安全维度的底线约束就是为了应对人口、交通、环境、资源等方面的大城市病。一是人口。上海的人口增长不仅仅取决于上海本身，如果全国的区域发展差距依然很大的话，人口就会继续涌向北上广深。所以，我们不能无限制地提供建设用地，必须守住规划建设用地的底线。另一方面，上海土地低效利用的问题也很严重，要把闲置土地和低效土地的潜能释放出来，就要进行体制改革。二是交通。上海世博会留下的最宝贵遗产就是轨道交通网络。从申办世博会时的65公里，到世博会开幕时的420公里，再到如今的660多公里，轨道交通基本形成了网络。只要轨道交通网络越来越完善，小汽车就不会发展很快。三是环境。比如PM2.5有3个主要来源，包括交通、建筑和产业排放。对发展中国家来说，相当部分的PM2.5来自产业排放。随着产业结构转型，上海的环境也会逐渐改善的。四是资源。土地是上海最重要的发展资源，规划建设用地规模负增长和空间留白机制都是为了更为高效地利用土地资源。

我们知道，城乡规划的核心是发展资源的空间配置，所以公共服务设施均等化是城乡规划中“以人民为中心”的重要抓手。我认为，公共服务设施可以分为3种类型。一是公交网络，其中最重要的是轨交网络，它是广大市民获得其他发展资源的基本条件，需要分析轨交网络与常住人口分布和就业岗位分布的空间匹配。上海2035提到，轨交站点600米范围要覆盖50%以上的居住人口和55%以上的就业岗位。二是15分钟社区生活圈，包括社区层面的文教体卫、养老和行政服务等。我们也要关注城市级公共服务设施分布的均等化，比如三甲医院以往过于集中在中心地区，现在要建设分院，让每个新城都有一处三甲医院。三是公共开放空间，上海2035明确，400平方米以上公园和广场的5分钟步行覆盖率达到90%以上。

上海2035提出的发展模式转型，也许是其他城市可以借鉴的。新一轮的城市发展更为注重品质提升，与众不同的城市生活方式是城市竞争力的重要组成部分，因为富有特质的城市生活方式将会吸引人才，而人才决定了城市的未来发展前景。

我们认为，国际视野下的全球城市竞争力可以归纳为3个实力维度和4个能力维度。3个实力维度包括经济影响力、科技影响力和文化影响力，经济影响力是全球城市的首位维度，而科技影响力和文化影响力则是重要维度，不可或缺。4个能力维度包括体制资本、人力资本、环境资本和物质资本。全球城市的3个实力维度受到4个能力维度的制约，廉洁公正的体制资本、精英汇聚的人力资本、绿色安全的环境资本、高效宜居的物质资本为全球城市的经济、科技和文化影响力提供必不可少的支撑条件。

在上海2035的目标愿景研究过程中，我们考察了很多全球城市排行榜，得出3个初步结论：一是在各类全球排行榜中，上海的地位都在逐年上升；二是在全球影响力中，上海的经济影响力高于科技影响力和文化影响力；三是在经济影响力中，上海的门户城市属性（境外跨国公司分支机构）高于中心城市属性（本土跨国公司总部）。上海已经进入全球城市行列，但各个维度表现差异明显，应当强长板和补短板，在继续提升经济影响力的基础上加速提升科技影响力和文化影响力，在继续优化物质资本的基础上加速优化体制资本、人力资本和环境资本。“卓越的全球城市”应当在3个实力维度和4个能力维度形成全方位的竞争优势。

我认为上海2035中有3个亮点。

第一，“卓越的全球城市”发展目标。新一轮上海城市总体规划对于未来愿景的描述是“上海将建设成为卓越的全球城市”，并提出要建设成为“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。可见上海对于建设“卓越的全球城市”这一目标有了更具高度的思考。其一，该目标分为3个层次：第一层是经济竞争力，包括金融、航运、专业服务、贸易等；第二层是创新支撑力，包括科技创新和文化创新；第三层是可持续发展支撑力，包括交通可达性、经济就业、社会包容、环境宜居等方面。

其二，建设全球城市有两个重要的维度要考虑：一个是城市在世界上的竞争力，即竞争维度，以全球城市领先者为目标；另一个是城市本身的吸引力，即支撑维度，以建设可持续性城市为目标。上海的发展目标将这两个重要的维度互相联系并表达出来，金融、科技等方面是竞争维度，而支撑维度是经济、社会、环境，对应的就是产业支撑、人文支撑、生态支撑。

其三，上海建设全球城市虽然规划的范围是上海市域，但实际面向的一个是国际、另一个是区域即长三角。上海2035中，通过城市的空间资源布局，将这2个“面向”表达出来：中央活动区是全球功能的载体，由中心向外，郊区具备的是专业性功能，比如虹桥以西面向长三角区域，承担辐射功能较多。

第二，发展规划中的绿色导向。我认为上海2035是上海迄今为止绿色成色最足的城市总体规划，可以从战略层面、发展层面、指标层面来理解。其一，不是项目层面破碎化的绿色，而是战略层面由红线穿织起来的绿色。战略思想上的绿色，集中表现在“底线约束、内涵发展、弹性适应”这个规划指导原则之中。这意味着上海要从增量扩张时代进入存量优化时代。

其二，不是只有生态环境保护的绿色，而是还有经济社会发展的绿色。一方面，在生态之城分目标中，对上海未来发展在生态、环境、资源3个方面的目标有整体性的布局谋划；另一方面，把绿色思想渗透到城市形态、创新之城、人文之城的建设之中，强调产业、交通、建筑等方面的源头绿色。这样就把生态的绿色化与发展的绿色化整合起来了，这正是可持续发展背景下新版全球城市的要求和内涵。

其三，不是低水平自我满足的绿色，而是可以与国际先进对标的绿色。上海2035冲破了思想保守，提出到2035年，一些重要的发展指标要达到国际水平，要能够与纽约、伦敦、东京等对标。于是除了经济和社会指标之外，绿色生态方面的指标也有大幅度的提高。

第三，可持续发展理念的融入。国际上研究可持续发展，主要是3个方面，经济、社会、环境。上海2035将可持续发展理念融入其中，“创新之城、人文之城、生态之城”分别对应了经济、社会、环境3个方面。

其一，社会方面强调非汽车化和以人为本。对于城市主中心、城市副中心、地区中心，强调以轨道交通为节点发展TOD模式；而对于社区中心，则有创意地提出建设15分钟生活圈，从而形成空间紧凑、功能混合、人群包容的社区模式。

其二，环境方面强调低碳环保。提出二氧化碳排放到2025年达到峰值，2035年进一步减少5%，并通过4个路径体系化地实现低碳发展，即能源转型替代、产业节能减碳、交通节能减碳、建筑节能减碳。然而，上海现在的发展还不平衡，与经济方面相比，社会和环境两个方面短板非常明显。日本在研究东京建设全球城市时，发布了“全球城市实力指数”（Global Power City Index）即GPCI报告，指标包括经济与金融、科技、文化、可居住性、可达性、环境等方面。2016年度GPCI报告显示，上海在这个指数中排名第12位，但是各项指标差距较大、平衡性差。其中，第一层次交通可达性指数与金融指数分别在第4位和第7位，高于总排名；第二层次研发指数与文化指数分别在16位和17位，略低于总排名；第三层次可居住性指数与环境指数分别是25位和39位，远低于总排名。上海要建设成为卓越的全球城市，如何改变经济、社会、环境3方面发展不均衡的状况，还是存在非常大的挑战。

上海市新一轮城市总体规划与之前几版总规相比，有新的突破。首先是表达形式的突破。一方面，它突破了“主要面向城市建设”这一局限；提出长期治理的政策，寻求更低代价的城市可持续发展路径，克服城市物质性扩张型发展的瓶颈；通过品质提升，使得城市更有竞争力。另一方面，这轮总规在可监督性、可实施性寻求突破：规定性内容纳入地方法规；如总规中关于绿色交通、需求管理的理念与内容被纳入《上海道路交通管理条例》中。引导性内容形成技术指引，如《上海街道设计导则》。

其次是编制过程的大量公众参与。通过与公众的互动和讨论，对上海的发展定位逐渐形成共识。也就是说，城市总体规划编制的目的不仅仅是让城市管理者决定在未来建设哪些项目，而且需要理解、表达并指导建设一个令人民满意的城市。通过规划编制的过程建立平台让市民共同关心、了解城市的未来，认真思考公众诉求，并且尽量纳入城市发展纲要中。

应该说，上海2035对其他城市总规的编制起到引领作用。第一是价值观的输出。应如何应对城市快速城镇化进程中土地资源、生态环境制约等一系列问题。第二是意识的转变。中国所有城市其实都是站在一个非常重要的转折点上——从原来增量式的惯性发展，步入一个新的发展阶段。在这样的背景下，如何慎重确定目标、找准定位、选择路径。第三是技术的转型。在建设用地零增长或负增长的要求下，所有城市面临更新压力和重构挑战。政府职能也从主要在供给侧着力转型为对土地、资金等要素统筹管理和治理能力的提升。城市规划既要做服务于人的规划，更要做治理的规划。最重要的是，上海要走出一条新路，以规划的价值取向、路径、目标、手段、方法和表达的创新，让其他城市看到上海的另一种成功。

上海2035对大城市病的思考，就是在以人民为中心的思想下，对发展目标与路径的重新界定。通过对环境质量的保护、资源的管控、住房的保障和更多就业岗位的提供等，使每个人都受益。总规也提出，作为长三角首位度最高的核心城市，既要服务长期居住在上海的人口，也要担当起落实国家战略、服务长三角区域的责任。

以交通为例，规划曾经主要关注硬件设施水平，比如有多少高速公路网和轨道网、有能力服务多少机动车。本轮规划更多关注人，如15分钟社区生活圈目标，针对交通设施和公共设施的布局，思考如何让这些人能够更便利地获得服务。规划提倡沿轨道交通走廊的职住覆盖及平衡，更加集约高效地适应交通需求，从本源上缓解交通拥堵问题。交通系统的目标是在城市发展的同时，避免出行者因用于交通途中的时间增加而生活品质劣化。这需要采取综合措施：一是规划建设更高质量的轨交网络，提高轨道交通的覆盖面、人口岗位集聚度、运行服务时效性；二是实施分区交通政策，坚持对个体机动车使用的长期管控导向；三是通过路权再分配，倡导并有效推动绿色交通优先和公共交通优先。

必须再次强调，坚持绿色交通和慢行交通优先是上海作为全球卓越城市的基本价值观展现。既体现规划对于资源环境的重视，也体现规划对发展公平性的追求，是一个长期持续的目标，真正落实要有一系列的手段和方法来保障。建议对城市核心区的机动车专用道路进行评估，在轨道网服务能力、水平不断提升的情况下，坚持并做到未来内环以内小汽车通行面积只减不增，公共汽车、自行车和步行的面积只增不减。

上海2035为绿色交通的实施搭建了很好的框架，同时也为规划的实施管理做了基础性工作，初步建立了上海战略数据库用于跟踪、评估规划实施是否有偏差，可及时纠正。此外，新技术的出现，往往会提高设施的服务效率、便利性和安全性，使城市有可能摆脱过度依赖设施的增量发展（如大量的道路建设）维持供需平衡的习惯模式。但也会对设施使用有新的需求，如分时租赁的车辆共享是否会影响停车指标，无人驾驶技术是否会带来路网运行新的功能细分要求，等等。面对这些新的挑战，也可以适当“留白”来应对未来发展的不确定性。

上海2035期望的韧性城市，还体现了对城市安全风险管控的思考。特大城市的优势是资源集聚，但也带来人群驻留与移动的高密度集聚，以至产生风险和不确定性。城市的韧性，即识别风险和管控风险的能力及恢复能力。略微有一点遗憾，这轮总规对作为滨水城市的上海，如何应对气候变化海平面上升带来的安全问题，描述的笔墨还略显不足；对于 “一张网、多模式”轨道网的通道控制与结构优化，目标明确但规划落实不足。

我们国家在未来20年内，很多大城市和特大城市会走过它发展路径的拐点。上海比其他城市更早进入存量规划的阶段，更早面临人口结构老龄化、城市缺乏活力、基础设施与公共服务改善受制且代价巨大等一系列问题。上海2035城市总规的探索、尝试和应对，如果能获得一点成效，对其他城市就是一个参考。因此，我觉得上海总规对全国其他城市正在和即将编制的总规，主要的贡献就是先想先试先行，努力在理念、目标、过程、方法等方面成为一个可复制、可推广的示范。上海2035是一个有勇气、有思考、图改变的规划，如果上海有勇气去落实这样一个图变的规划，一定会有它的历史地位。

上海2035相比之前几版总体规划，有众多亮点和突破。我认为最大的突破点在于“战略引领”和“刚性约束”。这次总体规划包含完整的愿景、指标、策略，同时还充分考虑了公众视角，用最通俗的语言让市民都能很好地理解。完善的总体目标、分目标体系，使规划愿景更加明确；具体的指标体系，使既定目标更加明朗；立足百姓，体现规划的开放性及其自身就是公共政策的特质。

上海2035以人为本，将总体发展和个体感受并重。在论述缓解上海“大城市病”时处处体现百姓愿景。在人口资源方面，基于资源环境承载力，在上海市域范围内控制人口和土地，保障宜居性的同时强调上海大都市圈的协同发展，确保城市的活力度；在交通方面，道路从生产向生活转型，出台了慢行街区和15分钟社区生活圈；在环境方面，不仅考虑了绿线、蓝线、紫线的生态基底，还将人文环境融入其中。

上海2035建设“卓越的全球城市”，特别强调创新和引领两大含义。创新是科技的创新、文化的创意、制度的创新等。引领主要是指建立新的国际标准。一方面是在金融、贸易等高端价值链层面与纽约、伦敦正面碰撞，争夺市场份额；另一方面是在更加广大的发展中国家间起到桥头堡作用，在全球市场上开辟一个蓝海。用中国标准、中国设备、中国技术和中国智慧等帮助他们发展，建立更加通畅的物质通道和软件衔接，从而对全球的城市化进程做出重大贡献。

上海2035与国际接轨，优势与短板并存。优势主要体现在上海的规模和区域上。我们的城市尺度规模之大，是令很多其他城市叹为观止的。在这样的规模支持下，一旦我们把准方向，即使很小的提升在总量上都是非常可观的，但这也是我们需要谨慎对待的。在区域优势方面，上海所在的长三角区域已经是世界上最大的创新城市群，在这样一个优秀的区域支撑下，利用好区域内的各个城市的优势，充分发挥他们各自的能量，碰撞出的效果往往事半功倍。短板则是我们还不够休闲，城市文化还比较薄弱。正在往一个成熟城市发展的上海，虽然已经有意识地控制发展，但是按照现在制定的目标策略仍处在一个高速发展的状态中，应该在社区活力、城市创新活力等方面投入更大的精力，让整个城市张弛有度。城市文化方面，要将更多好活动注入文化场所，使整个上海文化活力得到提升，吸引更多公众走入文化场所，丰富文化生活。

上海2035“创新之城”建设，要更加重视创新效率。也就是将创新的科学、技术转化成经济社会效果的一种比率，例如发明专利的转化率。而提高创新效率的关键则是创新服务工作。上海作为全球城市创新的核心竞争力就是创新的服务工作，要将技术创新、应用创新做成上海的强项。这包括对创新要素的汇聚，创新成果的筛选，创新效应的释放。上海不仅要自己做原创，更要汇聚长三角、全国乃至全球的创新项目团队或机构，通过相关机构的检验，筛选出最有潜力的项目，为它配备资金、管理、专业服务、法律等，甚至形成一个完整的产业链，进行产业化运作。对于上海张江科学城等创新空间的部署是非常必要的。但是其意义不简单在于具体大科学项目的成效，而是在于举起科技创新的大旗，建立更大的格局，让整个城市形成创新氛围，用其地标效应来汇聚人才，汇聚创新项目，汇聚前沿技术。

上海2035对于上海本身意义非凡，对于其他一些正在编制总体规划的城市也提供了重要启示，甚至一些规划做法有望成为中国城市本轮总体规划的新标杆。首先是给出了创新导向的城市总体规划的做法。上海2035第一次提出了创新空间的布局图，对发展导向的创新空间进行整体布局，明确提出未来的发展，展现了上海商务和创新双轮驱动的格局；其次，在一些方面给出政策指引，特别是在超大城市功能疏解上。在已经习惯了规模扩张的当下，第一次对人口和用地设限，以主动控制的方式应对城市整体能级扩张情景；最后是社区规划，充分地从公众视野进行考虑。以区域层面、城市整体层面和社区层面丰富总体规划，使其更加完善，不仅有宏观的战略考量，也有细腻的人文关怀。