【观点】解读北京提升城市规划建设水平的“组合拳”

近一个月来，北京市与国土、规划相关的消息不断，先是确定了规划和国土资源部门合并，接着北京市委、市政府又发布了《关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》，明确空间管控促进非首都功能疏解，推动城乡建设用地减量，一连串组合拳，目标聚集在北京“十三五”期间及未来的城市规划，同时京津冀协同发展的规划蓝图也越来越清晰。

据悉，正在编制的北京“新版”总体规划，将首次由“增量”规划转为“减量”规划，并突出“区域协同”。既要减量提质，又要协同发展，必须创新土地利用政策机制。对此，《意见》明确，推动“多规合一”。

具体来说，“多规合一”以城市总体规划编制为契机，推动城市规划管理和国土资源管理部门合一，推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一、与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”。2016年完成城市总体规划与土地利用总体规划两图合一，实现城市规划向城乡规划转变。

更为重要是控制性详细规划层面的“多规合一”，将街区作为控制性详细规划编制的基本单元，逐步推动生态环境、基础设施、公共服务、公共空间等专项规划与控制性详细规划相融合，实现多规划在街区层面的协调统一，构建城市规划建设管理的“统一坐标系”。坚持地上地下立体规划、公共交通支撑和引导城市发展、主体功能混合用地和开放街区等规划理念，落实城市设计的控制引导要求，基本实现街区控制性详细规划全覆盖。未编制控制性详细规划的区域，不得进行建设。

《意见》强调，加快疏解非首都功能。有序疏解存量，与京津冀“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局相衔接，完善支持和激励疏解的政策措施，到2017年存量疏解取得突破性进展，到2020年疏解非首都功能取得明显成效。统筹利用腾退空间，服务保障首都核心功能，补充完善公共服务设施和便民生活服务设施，改善交通出行环境，增加绿色生态空间，不断促进生产、生活、生态空间结构的优化调整。

对于如何推动城乡建设用地减量，《意见》提出，创新减量规划实施机制。编制实施城乡建设用地减量五年规划和年度计划，到2020年全市建设用地规模缩减到2800平方公里以内，平原区开发强度控制在45%以内。建立新增建设用地供应与减量腾退用地挂钩机制，按照减量化的拆建比科学编制土地供应计划，允许集中建设区与周边地区跨区域统筹实施。采取便捷实用的供地政策，鼓励原土地使用者自主或合作减量开发自有存量用地。

京津冀协同发展的大背景下，“新版”总体规划的另一亮点是“区域协同”。“我们积极与河北廊坊、保定、天津武清等北京周边市县开展规划对接，建立机制，努力实现‘规划一张图’”,王飞也对外披露了两个跨界城市组团发展的重点，其中之一便是备受关注的通州与东部地区、特别是廊坊北三县（三河、大厂、香河）。未来，通州与北三县将加强跨界地区统一管控，统一规划，将实现“规划一张图”。另一个重点发展的地区则是北京新机场地区。目前，北京市已经搭建了规划协调与服务平台，促进了大兴区与廊坊、固安、永清等地的沟通协调，全面推动了北京新机场和临空经济合作区规划的统筹。(来源：中国国土资源报)

当前，全国耕保形势依然严峻。尽管中央加大了对土地的宏观调控，严格了土地征用审批制度。但一些地方土地征而未用、撂荒、闲置的现象仍客观存在。其中一个重要原因，就是“政府成因”所占比重过大。

非净地出让导致交地时间延迟、土地闲置。土地非净地出让原因很多，其中根源性因素是被征地农民的补偿期望值与补偿方案不匹配。规划的临时调整。建设审批程序繁琐。土地供应盲目。

严格执行“净地”出让政策，灵活使用征地补偿方式。为防止土地闲置，相关部门首先应严格要求，对未完成“净地”标准的土地不得办理供地手续。

保障规划严肃性，推行多规合一。应从多方面保障规划的严肃性。一方面，各级政府应降低规划调整的频率，杜绝“一任领导一个规划”现象的产生；另一方面禁止用地单位为追求经济利益随意调整规划限制条件。

部门联动，共同遏制土地闲置现象。相关部门工作程序繁琐，手续办理时间过长，致使企业开工建设日期延迟，为土地闲置制造了条件。对此，笔者建议：一是综合协调各部门工作程序，在界定审批法定程序的基础上，取消不必要的审批环节，提高政府部门工作效率，并通过拟定限时办结制度、责任追究制度等措施进一步加以完善规范；二是切实加强组织领导，理顺工作职责，形成国土牵头，发改、商务、建设、规划等相关部门共同参与、职责明确的良性监管体系；三是积极借助现代化网络通信和信息技术，加大批后监管的精细化管理力度。

强化供地计划管控，保障精准供地。笔者建议，地方国土部门在土地报批前增加用地意向统筹环节，通过与用地单位签订“用地意向协议书”降低批次报地的盲目性。同时借助用地预申请制度，对用地意向单位的资金实力、开发能力等进行择优筛选，保障土地后期利用的高效性。其次，在制定供地计划时，政府应对土地市场、经济形势、政策环境以及有关行业发展趋势进行研断，在经济增速放缓情况下，适当调整供地政策，降低整体或某些行业的供地规模，把近5年的土地闲置率作为供地计划编制的重要依据，合理确定各类用地的供应规模和时序。

利用经济手段激发企业开发建设的积极性。一是推行履约保证金制度；二是鼓励企业开发利用闲置和低效用地；三是适当提高工业地价，按照一般的价值规律，较低的价格往往容易造成资源的浪费和低效使用，因此，应综合考虑土地取得成本、地区经济发展水平、产业集聚状况、周边地区地价等因素科学确定工业地价，使土地价格真实反映土地市场供求关系和土地价值；四是在确定单宗土地规模时，应对项目的建设规划、发展前景，以及意向用地单位的综合实力等进行综合考量，科学确定单宗土地供应面积。对于用地规模需求确实较大的项目，建议采取分期供应、就近预留的供地方式。(来源：中国国土资源报)

近日，国土资源部下发《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》，燃起了媒体界的解读兴趣。

第一财经敏锐地发现，其中京津沪三地的耕地保有量指标大幅降低。北京的耕保指标甚至被调减近半，这确实是条重大新闻。但此后舆论只围绕经济因素展开解读，令人遗憾。

先是将调减耕保指标理解为房地产市场放地，号称“政策逆转！一线楼市最怕的一招来了”。所幸的是，媒体很快发现，耕地指标减少不等于建设用地指标增加。例如：北京在减少10.7万公顷耕保指标的同时，建设用地指标也减少了9700公顷。《21世纪经济报道》6月30日发表社评称，《调整方案》主要是基于第二次全国土地调查成果数据作出修正。笔者认同这个结论，但对媒体呼吁继续调减京津沪耕保指标表示诧异。

《新京报》社论的标题直言：“京津沪就该大幅减少耕地”。解读《调整方案》最用心、最全面的微信公众号“城市周看”的文章更具渲染力，摘句如下：把耕地指标分配在城市周边是很不划算的行为。城市化地区的周边“做什么都比种地挣钱”。从全国来看，还是让农业地区来分担大城市地区的耕地指标比较好。（调整）被打破的，是一些旧观念里的死规矩。

历经多年超前发展，北京、上海、深圳的土地开发强度均逼近或超过50%。如果放弃用途管制，建设用地想用多少就用多少，集体土地制度改革、城市更新改造都将难于实施。

另一个问题是，我们真的需要成天算计减少耕地，弥补建设用地的不足吗？根据中国土地勘测规划院2014年发布的成果，截至2013年末，我国城镇土地总面积达8.58万平方公里。按每平方公里1万人的城市用地标准，可容纳8.58亿人。国家统计局数据显示，同期我国城镇常住人口7.31亿，可见城镇用地较为宽松。这还没有计算差不多等量的工矿用地。全算上的话，即使2030年后我国人口达到峰值，15亿人全部住到国有建设用地上，也住得下。而按照规划，我国那时还有四五亿人住在农村。说得干脆些，按照国际通行标准，我国建设用地总量就算从今往后不再增加，都是够用的。

对于那些用地最为紧张的特大城市、超大城市，北京、上海正在作出榜样：随着土地开发强度超过联合国设定的30%的警戒线，框定城市，核减用地，外迁人口，告别摊大饼式的粗放发展之路。

中央大幅调减京津沪耕保指标，应是基于现状数据的变化。不可否认，一些地方耕地、建设用地面积与规划指标差距过大，一个重要原因是这些地方上一轮土地利用规划的实施失于宽松。

三分规划，七分实施。新一轮土地利用规划纲要已调整完毕。让我们期待，“十三五”期间的用途管制可以交出令人更加满意的答卷。(来源：中国国土资源报)