以两规融合、多规协同推动北京总规实施

一方面，城市在国家发展和国家治理中的地位和作用大幅提升。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，而当前接近60%的城镇化率，标志着我国已经进入了从关注城镇化速度到关注城镇化质量的关键转型期。

如果说以前我们国家是十亿人口、八亿农民的农业大国的话，那么现在我们国家已经是十四亿人口、八亿城镇居民，实实在在进入了一个城市化的社会。随着我国城镇化进程加速，城市已经成为我国经济发展的发动机。已经形成共识的是：未来国家的竞争某种程度上就是城市的竞争、是城市群的竞争。

另一方面，我国城市快速发展过程中出现了诸如城市蔓延、人口膨胀、房价虚高、管理粗放、应急迟缓等大城市病，如果不及时治理将影响城市的可持续发展和未来城市的国际竞争力。以北京为例，习近平总书记在2014年2月26日视察北京时的讲话中提到的“蓝天难见、繁星无影、河水断流”等令人揪心的城市病，以及区域发展的不平衡与公共服务供给的不充分，与人民群众日益增长的美好生活期待存在着明显的差距。

城市重要性凸显与城市快速发展过程中产生大城市病、与城市发展过程中不平衡不充分之间的矛盾问题引起了党中央国务院和习近平总书记的高度关注。2015年，中央城市工作会时隔37年在北京召开，与此同时，一系列文件密集出台，对城市工作、对城市规划工作提出了直接而具体的要求。

按照目前比较标准的定义，城市规划是一定时期内城市发展的蓝图，是各级城市政府统筹研究城市的未来发展、城市的合理布局和管理各项资源、安排城市各项工程建设的综合部署，强调空间地域的战略性和前瞻性安排。

现有的各类规划中，涉及到空间资源配置的，除了城市规划还有土地利用规划、国民经济和社会发展规划、环境保护规划、重点功能区规划等等。

? 土地利用规划主要是解决土地利用问题，强调农地保护和非农地的控制；

? 国民经济和社会发展规划主要是确定城市经济和社会发展的总体纲要，关注近期项目的落实；

? 环境保护规划一般以环境功能区的形式出现，是对生态控制底线的严格管控；

? 而城市规划主要解决的是总量和布局的问题，侧重于空间和功能。

虽然城市规划的学科内容涵盖政治、经济、文化、历史、地理、建筑、美学、生态、交通等与城市发展和社会发展相关的很多方面，但其理论基础更多还是理性主义、理想主义、科学主义和人文主义，厦门大学马武定老师总结认为，

在现有规划体系下，城市规划，不论城市总体规划、控制性详细规划，还是专项规划，都是偏重于未来目标蓝图的。

谋划好蓝图，也要谋划好实现蓝图的路径。北京市委市政府组织编制了新一版北京城市总体规划，落实了习近平总书记两次视察北京的重要讲话精神和党中央对北京工作的各项要求，为我们描绘了未来城市发展的目标蓝图，是指导未来20年北京城市发展方向的战略性纲领性文件。未来一段时间，北京的首要任务就是要抓好总体规划的实施，把宏伟蓝图变成美好的现实。

2017年9月党中央、国务院批复的新版北京城市总体规划明确了首都未来“四个中心”的城市战略定位、未来20年发展目标、“一核一主一副、两轴多点一区”的空间结构，以及人口规模、用地规模、减量任务、两线三区刚性管控等具体要求，需要建立健全规划深化体系并通过有效的规划方法和手段，将总体规划的各项目标指标和任务要求，在规划深化和规划实施中逐层逐级传递下去。

北京市域空间结构规划图

一方面是要通过城乡规划和土地利用规划的有效融合，改变以往城市总规局限为规划主管部门一家的规划，与其综合性、战略性城市发展纲领定位不相称的问题。

总规批复之后，市级层面已经分解下发了“总规实施重点任务清单”，明确了“总体规划-分区规划-控制性详细规划+城市设计”的空间规划传递体系，将结合各区分区规划的编制，组织将各区的功能定位、发展目标、空间布局等战略引领要求，规模管控、两线三区、基本农田保护、土地用途分区等全域管控底线约束要求，统筹三生空间、城市公共服务设施、安全设施、市政交通基础设施等资源配置和基础支撑保障，文化传承、城市特色等城市设计要求，城乡统筹以及基于减量提质的区域发展方式、实施路径逻辑、基于各区特色的发展重点以及规划实施保障措施等内容和要求分解下去，作为下一步编制控制性详细规划和规划实施管控的依据，以确保总体规划的宏观战略目标和底线管控要求在空间规划体系中层层传递得到严格落实。

在规划深化过程中，应以城规和土规的融合为基础带动更多专业、更多部门的规划整合，既要与发改、环保、市政、交通、文保，以及各区重点功能区规划、土地整治储备计划、年度重点实施计划等内容进行多部门协调，又要将规划、建筑、市政、交通、环境、绿化、水系等要求进行多专业整合。在两规合一的基础上逐步实现多部门协调、多专业融合的多规合一。

另一方面应运用好城市设计和修建性详细规划的手段，将自上而下的目标导向和自下而上的问题导向结合，精准确定各个区域各项精细化规划管控要求。

在存量规划时代，粗放的土地管理工具和现有的行政许可手段已经不能适用如今的精细化管理要求，尤其在城市重点地区，要做主导功能、资源承载、生态环境保障、市政交通和公共服务支撑情况的综合评估，结合上位规划的要求和地区急需解决的现实问题，在区域范围内统筹考虑项目功能与首都核心功能的关系、与产业发展和人口调控的关系、与城市空间和布局结构的关系、与规划实施中空间主导方向和时序控制的关系等，统筹考虑区域的主导功能、规模量级、支撑条件、成本控制、实施方式、时序安排等内容，以及包含城市天际线、建筑高度、城市形态体量、景观轴线、公共空间、城市家具设施等城市美学和场所营造方面的要求。

从规划宏观目标到落地实施，这中间可以形成一系列不确定的轨迹，需要寻找适合现阶段城市发展规律的适当轨迹以及轨迹背后的动力机制，进行顶层制度设计并提出行动建议，再以总规为目标统筹各部门的调控措施和政策工具，共同按照设定的轨迹推动规划的实施。

伴随着城市经济、社会、制度、文化等一系列变革，我国城乡社会经济发展环境发生变化，原有的依靠人口聚集、要素投入、土地蔓延的城乡社会经济空间与社会经济发展模式已经面临环境资源、社会治理、产业发展等困境而难以为继，城市，尤其像北京这样的超大城市面临着从增量模式向减量收缩的转变。

在这种背景下出台的新版北京总体规划明确提出了减量的要求，并且明确给出了由量的增长转向质的提升的规划实施路径，要通过疏解非首都功能，构建高精尖产业结构，优化提升首都功能，推动城市转型提质和可持续发展。

以往增量发展背景下是以房地产带动城市化进而再带动城市经济发展成为习惯方式，现在减量背景下要打破传统房地产路径依赖，就必须要找到规划实施的新动力，建立新的动力机制。如果说以往增量背景下规划部门一家的规划调整就可成为规划实施的主要政策工具，那么减量规划要求下就必须发挥更多部门更多政策工具才有可能推动减量规划的实施。

因此，在有效疏解非首都功能的同时，进一步提升首都功能、构建高精尖结构成为提升土地价值收益、提高城市发展质量的关键问题。

? 一方面需要从政府层面助推非首都功能疏解的同时构建高精尖产业布局结构，具体包括建立产业对接机制、搭建高端项目与实施需求对接平台等；

? 另一方面则需要围绕土地、空间、项目和资源要素，利用规土合并的管理体制优势，探索建立基于规土合一基础之上的多部门协同的规划实施机制，以新版总规为战略统领，进一步统合并应穷尽土地、投资、税收等多部门政策工具，在统筹发挥政府推力的基础上，进一步赋予市场动力、调动市民活力，从而形成政府、市场、市民共同参与和推动规划实施的合力。

城市规划是基于对城市未来发展态势和城市现实的公共问题所做出的统筹安排，不仅具有目标蓝图特性，也具有不确定性和动态性，它是随着时代的变迁而发展变化的，在每一个不同的时期有不同的范畴和意义，又有自己时代的特点和重心。

对于面向未来的行为，即使再高明的规划师，采用再高超的技术手段都很难精确预测城市未来的发展格局。因此，城市规划必须依据城市发展的各种现实需要、各种现实矛盾而进行及时的应对，以适应时代变化的需要。

对于此，有学者曾将城市规划比喻为“一盘连续展开的棋局”，提出“城市规划就是对变化的管理”。基于规划的动态特性，与其要求规划师、要求城市规划本身具备精准预测未来的能力，不如让规划具有随时准备运用科技发展提供的方法手段、面对随时出现的各种变量而进行迭代升级的能力。

那么需要我们做的应该是在强调总规层面的战略目标、城市容量、管控底线以及上位规划确定的价值观的前提下，与当下信息化时代下多元大数据量化集成有机结合，形成具有包容发展变化和持续优化纠错的属性，通过设置一定阈值进而实现规划的迭代升级，主动适应信息化时代的各种发展和变化。

城市规划关系到城市各行各业，也关系生活在城市中的各类人群的切身利益，不仅具有权威性和严肃性，也具有综合性和开放性。有学者曾将城市规划形容为“政府、公众、技术人员和土地权属人、投资人进行社会交往的一种语言，是以这种语言为媒介、以理解为取向，使行为者得到合作的行为过程”。

这个过程不仅是一个向公众进行宣传的过程、也是倾听各种诉求并达成共识的解释和理解过程；是一个互动、反思、质疑和互补的过程，也是一个引导多元主体参与、共同推动目标实现的过程。

这个过程不仅要贯彻国家意志和城市战略发展目标，还需要认真听取城市发展中的各种现实诉求，客观地认识城市发展中的各种矛盾，辩证地分析和解决这些矛盾诉求。

从这个意义上讲，应该让规划具有包容共情的能力，提倡对话，保持开放，反应大众意愿和进行社会教化，以达到社会和谐发展的目标。

因此，应该建立多方参与的规划实施平台，在这个平台上，既能传达上位规划的目标要求，又能让各方充分沟通交流、反应诉求；在这个平台上既能暴露矛盾，也能众智众筹解决现实问题；在这个平台上城市从业者既是思想教化者、沟通交流者，也是组织协调者、行动推动者。

城市规划作为一种公共政策，宏观战略目标指导下的规划实施中的发展效率是其必须严肃考虑的问题。一般来说，最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。当然，这里的投入与产出，指的是推行一项政策所投入的人力、物力、财力等内容与政策产出之间的比例关系。

公共政策通过引导相关主体的行为、协调不同的利益诉求、有效配置公共资源，以取得最佳的综合发展效益，从而达到最优的投入产出比，是其维护公共利益的基本内容和重要前提。有效推动总体规划实施，各地普遍的做法是向制度政策要红利，其中比较主要的做法都是通过创新规划实施管理机制、改革规划审批流程制度，提高政府行政效能。

从这个角度考虑，应该让规划具有一种统御改革的能力，改变以往被动等待为主动引领推动，利用机构整合的契机率先进行两部门流程机制的整合，在加强空间规划体系重构、规划实施管理机制重塑的基础上再带动市级层面行政审批流程制度全面改革，构建全市统一的空间联动管理和业务协同平台，有效提高行政审批效率。

其实在现有大的法律框架约束下各地的规划改革探索殊途同归，比如厦门推出“项目生成机制”和“审批流程再造”，简化了审批事项，提高了审批效率，与“多规合一协同平台决策定事”和“压缩流程打包办理”的改革思路不谋而合，下一步还需要围绕北京总体规划实施的实际情况进行深化研究、推动实行。

原文发表于《北京规划建设》2018年01期