【2017世界城市日】曾九利：成都市环城生态区空间治理探索

📝 规划笔记——推荐一则来自上海规土的文章，摘录如下：

曾九利

成都市规划设计研究院院长，教授级高级工程师, 国家注册城市规划师，中国城市规划学会常务理事，成都市规委会专业委员会专家。主持参与了《成都市城市总体规划》、《成都平原城市群发展规划》、《成都城市空间发展战略研究》等上百项规划项目编制及规划课题研究工作。获部、省、市级各类奖励数十项，2009年荣获“成都市享受政府津贴专家”荣誉，2011 年入选“四川省第九批学术及技术带头人后备人选”，2011年获国家三部委颁发的“汶川灾后恢复重建先进个人”光荣称号。

1.1  环城生态区的缘起

1996年，成都已经修建了三环路。但是从城市扩展本身来说，刚集聚的时候，圈层式的发展是合理的，到了一定规模之后，再沿袭这种发展模式，就会带来城市环境、交通等方面的问题。因此在96版的成都市总体规划中提出中心城的布局，逐步由现在的密集圈层式转变为疏密结合的扇叶式，使城市保持良好的生态环境。在11版总规编制时，我们提出规划建设环城生态区，形成“城在绿中”的格局。把扇叶状变成城市的生态隔离区。其中环城生态区是生态系统的重要部分，提供水资源调蓄、应急避难等功能，并适度承担现代服务业的功能。

成都市历版城市总体规划

1.2  环城生态区的规模

在11版总规中确定了133 km2的生态区，其中有54 km2的建设用地，作为整个环城生态区配套建设用地。当时参照了很多世界先进城市的做法。比如伦敦1938年推出的《绿带法》。

1.3  环城生态区的类型

对比空间尺度，成都与巴黎、莫斯科的环城绿带有一定区别，它们离城区更远、尺度更大，位于近郊。北京、上海也有这样的环城生态区，但是由于所处的位置更远，所以范围较大。

2003年，现在的环城生态区在当时还是一个典型的城郊结合部。现状以近郊农业人口为主，约22万人。现状建设以农村宅基地、乡镇企业及违建棚户区为主，约74km2。另有约耕地89km2、林地等其他用地35km2。。通过10多年的时间，逐步探索、完善，最终以法定条例和各项技术管理规定，把整个环城生态区的规划确定下来。回顾历程，一共分为三个阶段。

2003年环城生态区历史照片

2.1  第一阶段：规划探索阶段（2003年-2009年）

这一阶段以城乡统筹为抓手，奠定生态格局。

2003年，《成都市城市总体规划（2003-2020）》在中心城区内建设用地之外规划了198 km2郊区农村用地。同年编制了《中心城非城市建设用地规划》，对“198”地区进行了首次专题研究。初步明确“198”地区生态景观、现代服务业和基础设施承载三大功能。首次将非建设用地纳入城市规划体系，并用城乡统筹的理念推进工作。

近郊地区的“三圣乡五朵金花”就是成都城乡统筹的示范项目，现在已经成为了一个4A级景区，凸显都市农业、休闲旅游功能。以村组织为基础，按照城乡统筹的思路和办法，以高度组织化方式开展新农村建设和产业升级，解决农村就业和风景区就业的问题。

然而，在这一阶段，建设规模未得到有效控制，建设用地不减反增，实际居住人口持续增加。

三圣乡五朵金花

2.2  第二阶段：深化实施阶段（2009年-2012年）

这一阶段依托主体功能区建设，推进建设实施完善。

成都在这一阶段提出了主体功能区建设，成立了13个市级战略功能区，环城生态区作为其中一个，由市领导挂帅，把各个区都纳入战略功能区管委会。通过加大政府统筹来加快“198”区域环城生态区的空间治理。目前已陆续实施建设白鹭湾湿地、北湖公园等公园绿地、湖泊湿地生态项目，约10 km2。

从空间治理成效来说，一方面建设规模得到了一定的控制。在2012年建设用地总规模下降到62 km2，占环城生态区面积33%；另一方面植入了一些现代服务业和生态的功能。

但是，在此过程中也面临一些问题，后续建设维护中拆迁推进缓慢、建设资金量大、运营成本高。

白鹭湾湿地

2.3  第三阶段：提升发展阶段（2012年至今）

这一阶段以立法为基础、同步统筹各类规划，全面提升功能、加强治理。

2012年11月，正式更名环城生态区。成都市人大通过、四川省人大批准《成都市环城生态区保护条例》（简称“条例”）。按照《条例》要求，勘界定标，明确物理界限。自2014年4月开始开展勘界定标工作，目前首批100个界标点位已全部建好，接受群众监督。

勘界定标

我们开展了一系列研究，包括对环城生态区形态控制、城市设计标准的研究。同时，依据条例、控规及技术管理规定，对具体建设项目进行精细化管理。

2017年，我们又提出环城生态区要建设成为开放式、多功能的环状生态公园，展现天府文化的蜀川画卷，体现世界水准的天府绿道，将功能进一步提升。

生态区功能示意图

我们还加大公众参与，支撑环城生态区功能提升，包括绿道选线、功能都征集了公众意见，并将意见纳入规划中。

这一阶段的工作，极大提升了生态环境。拆迁安置工作也在进行，目前农村建设用地已经减到20 km2以内。预计增加约10万个就业岗位，解决居民就近就业问题。

规划编制与建设实施历程总结梳理

3.1  特大城市城郊结合部空间治理方法探索

（1）统筹规划

把农村集体建设用地加上宅基地和城市建设用地统一纳入规划，是实现城乡统筹的基础。通过统筹规划促进人的城镇化，引导农民市民化。

（2）立法保护

通过严格的立法，明确管控要求、责任主体和工作机制。公众变被动保护为主动参与，实现市民有效监督。

（3）政策管理

环城生态区的管理一定要结合其功能，通过形态研究、导则编制，并转化为技术管理内容，实现精细化管理。

（4）多方参与

在规划编制和实施过程中，强调政府、市场、村民的多方参与，形成互利共赢。

3.2  特大城市城郊结合部空间治理实施路径

（1）堵与疏有机结合，控制与提升同步进行

逐步拆除违建，抑制无序蔓延，合理安置居民，“拆二建一”保障安置需求。通过规划引领，植入多样功能，激发片区活力。

（2）政府引导、市场参与、村民自治

由政府引导，搭建一个合作平台，保障规划实施机制。运用市场手段，以村级集体经济组织为主体，引入市场的力量，充分调动社会资本和民间的积极性和创造性。同时要发挥“村两委”自治主体作用，充分尊重村民意愿，全过程参与规划方案的编制与实施。

成都市环城生态区效果图

城郊结合部的空间治理还存在许多现实难题有待破解，成都的环城生态区治理实践是一次有益的探索，以期给世界同类区域提供有益借鉴。 

（本文根据2017年10月31日“2017世界城市日-上海论坛”主题报告整理而成，未经报告人审阅。文中所有图片摘自报告人所提供的PPT。“2017世界城市日-上海论坛”由上海市规划和国土资源管理局、上海市住房和城乡建设管理委员会主办；上海市城市规划设计研究院、上海市城市规划学会、上海世界城市日事务协调中心、上海城市公共空间设计促进中心承办。）