庄少勤：迈向卓越的全球城市 ——上海新一轮城市总体规划的创新探索

📝 规划笔记——推荐一则来自上海规土的文章，摘录如下：

超大城市的可持续发展与治理是全球城市面对的共同难题，上海作为全国“改革开放排头兵、创新发展先行者”，其资源环境紧约束下的城市未来发展模式受到全球瞩目。日前，《上海市城市总体规划（2016-2040）》（以下简称“上海2040”）草案已经形成并开展公示。在“全球化、人文化、生态化、智能化”的大背景下，本轮规划全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求。在规划目标上，突出“以人民为中心”，确立“卓越全球城市——创新之城、人文之城、生态之城”的愿景；在发展模式上，以土地利用方式转型，促进上海创新发展；在空间格局上，突出开放协调，形成网络化时代的全球城市区域空间架构；在规划方法上，创立新体系、开拓新方法、拓展新机制，使规划编制和实施过程成为城市治理现代化的过程，为大型城市的创新发展提供了参考。

1践行新理念

全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求。

1.1  突出创新发展

更加注重后工业化时代人的能动作用，进一步统筹改革、科技、文化三大动力，通过土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变，建立创新发展的新模式。

1.2  突出协调发展

更加注重长三角区域一体化和城乡统筹发展，充分发挥上海“两规融合、多规合一”的体制优势，进一步统筹好空间、规模、产业三大结构和规划、建设、管理三大环节。

1.3   突出绿色发展

更加注重生态文明背景下的“底线约束”，进一步统筹生产、生活、生态三大布局，探索上海高密度超大城市在资源环境紧约束下低碳、安全、韧性的发展方式。

1.4  突出共享发展

更加注重“以人民为中心”，进一步统筹政府、社会、市民三大主体，在规划编制、实施和实现的过程中体现城市的共治共管、共建共享。

1.5  突出开放发展

更加注重国家战略格局和上海的开放优势，进一步突出上海面向国际、服务全国的门户及枢纽地位，从国家使命、全球定位来确定上海未来城市发展的战略框架。

2确立新目标

将“以人民为中心”的本质要求，渗透至规划各项目标。

新一轮总体规划更加注重“以人民为中心”，拟定上海至2040年的发展总目标，即建设“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及三个维度的子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

“ 上海2040”逻辑框架图 

2.1  “以人民为中心”是“卓越全球城市”的基本要求和上海城市创新发展的必然需求

“卓越”不仅指经济能级和影响力的卓越，更体现在“宜居、宜业、宜游、宜学”等人居综合环境和生活方式的卓越。全球城市发展已由工业化时代“以经济增长为轴心”，升级到以生态、经济、社会、政治和文化“五位一体”全面发展的格局，为不同人群创造更多、更好的发展机遇和美好的生活体验，提升民众的安全感、归属感、成就感和幸福感，这是上海提升全球城市竞争力的必然选择。

2.2  建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”

建设更具活力的繁荣创新之城。从核心功能、支撑功能和基础功能三个层面构架“创新之城”：提出强化科技创新、金融商务、文化创意、高端制造等“全球城市”核心功能；建设具有较强辐射和服务能力的国际综合枢纽和门户（包括航空、航运、陆运、信息枢纽等支撑功能）；强化与创新经济和创新发展相适应的、吸引全球创新创业人才的服务设施和服务环境等基础功能，打造“TBC（Technology+Business+Culture）产业社区”，激发城市持续活力。

营造更富魅力的幸福人文之城。突出“文化兴市、艺术建城”理念，提出“文化+”发展战略。一是立足空间载体和文化活动，建设具有全球影响力的国际文化大都市；二是立足历史文化传承和自然禀赋，通过城市有机更新，塑造国际化大都市和江南水乡特色风貌形象；三是立足多元包容的社会主体，激发全社会文化活力，繁荣城市文化产业，弘扬城市精神和软实力。

建设更可持续发展的韧性生态之城。从上海大都市区空间结构出发，强化生态基底硬约束，划定生态保护控制线，构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系。加大海洋、大气、水、土壤环境的治理和保护力度，提高城市水资源、能源供给等生命线工程安全，提升城市抵御自然灾害能力和韧性。大力发展循环经济，提高资源产出效益。

  上海市域生态空间规划图（2016-2040）

3创建发展新模式

引导高密度超大城市由外延增长型向内涵发展型转变，实现可持续发展。

在资源环境紧约束和城市转型发展的大背景下，2014年5月上海市第六次规划土地工作会议上，韩正书记明确上海“规划建设用地负增长”要求，随后进一步提出守住“建设用地、人口规模、生态环境、城市安全”四条发展底线的要求。在此基础上，本轮总体规划提出以“底线约束，内涵发展，弹性适应”为特征的发展模式，着力落实以土地利用方式转变倒逼城市发展转型。

3.1  底线约束

至2040年，本市规划建设用地总规模3 226平方公里，拟削减到3 200平方公里（包括200平方公里“留白”空间）。

3.2  内涵发展

以创新驱动为主动力，以城市有机更新为主模式，以存量用地的立体、复合、集约利用来满足城市未来发展的空间需求。

3.3  弹性适应

应对城市发展建设过程中存在的不确定性，不仅需要建立空间留白机制，还要建立具有弹性和韧性的城市功能结构。考虑到上海作为全球城市在人口结构、分布和流动性上的特点，对公共服务设施、基础设施及就业岗位等要素资源的配置作了不同的弹性预留，以应对不同情景下城市“实际服务人口”的合理需求。

4构建区域新格局

突出开放协调，基本形成区域一体的全球城市区域空间架构。

新一轮总体规划以生态基底为约束，以重要的交通廊道为骨架，以上海“主城区-新城-新市镇-乡村”市域城镇体系和布局为基础，以同城效应“都市圈”、产城融合的“城镇圈”及基本组团单元“社区生活圈”为空间层次，以1个市域主中心、若干副中心的“1952”公共活动中心体系为空间基本框架，突破行政视角，在区域层面谋划了“网络化、多中心、组团式、集约型”的区域空间格局，并与长三角城市群协同形成区域性的全球城市网络格局。

 上海市域城乡体系规划图（2016-2040）

 上海市域城镇圈规划图（2016-2040）

 上海市域公共活动中心网络规划图 （2016-2040）

上海大都市圈综合交通协调图 （2016-2040）

 城镇圈多模式公共交通网络

5挖掘空间新资源

以土地利用方式创新转型，探索上海城市资源节约型可持续发展途径。

新一轮总体规划聚焦“存量时代”的发展特点，一是强化广域空间统筹利用，加强陆海统筹和地下空间功能拓展，挖掘上海发展新的空间资源；二是通过推进城市有机更新，优化土地集约节约标准，促进城市空间的立体、复合、动态可持续利用，提升土地要素的广义空间价值和品质；三是将耕地等传统农业要素纳入全市大生态结构，推进农村土地数量、质量、生态、文化“四位一体”的保护和利用，保障战略性生态空间资源。

6引导新的生活方式

以社区营造为着力点，以人为本、由下而上地激活城市生命力。

城市生活方式的改变乃至于城市生产方式、发展方式和治理方式的改变，都应从社区开始。新一轮总体规划着力激活社区“细胞”，打造“15分钟社区生活圈”，为城市持续发展提供“原动力”。“15分钟社区生活圈”是践行“五大理念”和实现“以人民为中心”规划目标的基本平台。

 15分钟社区生活圈

6.1  低碳绿色社区

“15分钟社区生活圈”是以15分钟步行距离为半径的空间范围，即通过步行这种低碳交通方式就能够满足一个人在社区里基本需求。

6.2  复合创新社区

面向未来的社区将改善城市职住平衡关系，打造满足居民“宜居、宜业、宜游、宜学”等多元需求的城市基本空间单元。

6.3  共享成长社区

以居民共建、共治、共享为原则，构建覆盖全年龄段共同成长的高品质公共服务体系。

6.4  开放协调社区

注重社区交往空间、交通空间、活动空间的营造，构建网络化、无障碍的公共活动网络，形成各具特色充满活力和魅力的社区环境。

7拓展新体系

突出规划公共政策属性，体现规划兼具战略引领、结构控制和实施管控的特征。

充分发挥上海规划和土地管理机构合一的体制优势，将总规由狭义的规定性技术文件转变为战略性空间政策，建立“目标（指标）-策略-机制”的成果体系。在实施机制方面提出“郊野单元规划”、“城市更新计划”、土地利用“全生命周期管理”等融规划和土地政策于一体的实施性政策工具。优化“总体规划-单元规划-详细规划”的规划体系，建立城市空间基础信息平台和城市发展战略数据库（SDD），形成规划、土地核心指标构成的城市运行指标体系，保障城市总体规划的实施和动态维护。

8开拓新方法

突出智慧治理和协作共治，促进城市治理现代化。

充分考虑以互联网为代表的新一代信息技术对城市生活、生产、发展和治理方式产生的深刻影响，加强互联感知、大数据分析和智能决策技术应用，实现规划理念转变和技术方法升级。

发挥民众在城市规划建设管理中的主体作用，探索“开门编规划”。“上海2040”规划编制的过程是一个探索城市治理现代化的过程。编制期间不仅邀请了多个领域的30余名“核心专家”和“决策咨询专家”对规划编制进行全过程把关；组织开展了11场战略专题研讨会和概念规划设计竞赛等活动；还由杨雄市长签署聘任了15名代表不同领域社情民意的社会人士，成立了“公众参与咨询团”，全程参与规划编制；开展了O2O公众调查、多场市民论坛以及“上海2040：我要看、我要写、我要画”等活动，利用网络等平台拓展了更加多样的公众参与渠道和载体，形成了前所未有的公众参与格局，努力在政府与市场（企业）、社会民众之间建立协作伙伴意识和命运共同体意识，促进城市共治共管、共建共享。

 公众参与、“开门编规划”

上海市新一轮城市总体规划，是新的发展背景下对城市发展方式和治理方式的一次深刻思考和创新探索，也是向国内外城市先进经验学习的过程。上海的规划发展将秉持“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”的城市精神，如同总体规划可以为城市发展谋划出新的成长空间一样，“上海2040”也为我国城市总体规划工作的改革创新和不断完善开拓了新的探索空间。我们并不完美，但城市将因我们的共同努力而更加美好！

详情请关注《上海城市规划》2016年第4期《迈向卓越的全球城市 ——上海新一轮城市总体规划的创新探索》，作者：庄少勤，上海市规划和国土资源管理局，党组书记、局长。