【政策解读】上海市工业用地存量更新的常态管理机制成形

📝 规划笔记——推荐一则来自上海规土的文章，摘录如下：

上海市工业用地存量更新的常态管理机制成形

促进经济转型升级 存量工业用地盘活机制持续发力

上海市修订出台工业用地存量盘活办法

和工业用地出让管理规定

内容提要：存量盘活是上海市实现建设用地规模负增长的管控重点，也是上海市建设科创中心、实现城市有机更新的主要途径。存量工业用地作为上海市建设用地挖潜的重要对象，其管理办法备受社会各界关注。2016年3月底，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》两个试行办法到期。修订后的正式文件不仅衔接吸收了国土资源部等多部委促进大众创业万众创新用地的意见、上海市政府关于科创中心建设的规划土地政策实施办法以及上海市城市更新办法等多个文件精神，而且根据试行期实践经验，明确了工业用地存量盘活的主体、方式、路径和利益平衡共享理念，补充了相关规划要求，细化了管理流程和操作规程。两个办法的修订，标志着上海顺利度过土地新政试点运行阶段，以工业用地为主要抓手的存量更新之路驶入快车道。

2016年3月30日，上海市人民政府办公厅相继下发22号、23号文，转发了由上海市规划和国土资源管理局修订的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（以下简称《实施办法》）和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（以下简称《若干规定》）。作为上海市“土地新政”实施评估后修订的正式政策，两个办法充分融合了国土部和上海市政府最新土地管理政策要求和新政试点工作经验，向上打通了工业用地存量盘活与城市有机更新、科创中心建设的政策通道，向下厘清了存量盘活机制设计与具体实施细则的执行通道，形成了上海市工业用地存量更新的常态管理机制。

一、修订背景

2016年3月底试行到期的两个规范性文件是本次工业用地管理办法修订的主要契机。2014年3月，市政府办公厅转发了上海市规划和国土资源管理局研究制定的《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25号）和《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办〔2014〕26号），两份试行文件有效期均为两年。作为上海市土地新政的重要文本，工业用地存量盘活试行办法一经发布即受到各方关注。

二、试行情况

经过两年的试行，试行文件的主要思路在实践中获得正面验证，存量工业用地盘活的主体、方式、路径和思路均得到完整延续。《实施办法》规定，存量工业用地盘活的责任主体为各区县政府，主要采取区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等三类实施路径。按照共建共享的城市更新理念确定了存量盘活的利益平衡机制，《实施办法》通过明确存量补地价、物业持有率、公益性责任和低效闲置违法用地处置等管理事项，为不同转型路径制订了详细的开发机制和管理要求，以“引”“逼”结合的方式挖掘工业用地存量更新的内在动力。

《实施办法》鼓励多方参与、共建共享的开发机制，允许单一主体或联合开发体采取存量补地价的方式自行开发，又规定对于采取收储后公开出让的工业用地，原土地权利人可以分享一定比例的土地收储收益，并明确具体比例由区县政府集体政策确定。《实施办法》通过对物业持有率的管理要求减少投机风险，鼓励产业转型发展，规定转型为产业项目类的以自用为主，转型为通用类的可以将不超过30%的物业分割转让；转为商务办公用地类的，整体转型区域内的开发单位须持有50%以上的物业产权自用，零星工业用地的开发单位须持有60%以上。

《实施办法》明确了存量盘活项目的公益性责任，《实施办法》规定，对于整体转型项目，应按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建设，然后进行经营性开发，其中公益性用地比例必须符合控详要求。对于零星盘活项目，应向政府无偿提供不低于10%的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，用于公共性用途。

《实施办法》强化了以土地全生命周期管理为主要途径的长效管理机制，《实施办法》一方面提出了按照工业用地全生命周期管理的有关规定加强存量工业用地盘活开发管理，另一方面加大闲置、违法用地处置和查处力度，倒逼存量土地权利人实施盘活开发。

三、修订内容

与试行文件相比，修订后的两个办法充分融合了最新政策要求和试点经验，在政策性、合规性、适用性和操作性上均有进一步完善。

一是注重与相关管理政策的衔接，在存量更新的基本思路下有效整合了相关产业政策。《实施办法》在目的依据中增加了“适应资源环境紧约束下的城市发展新常态”、“推进产城融合发展和城市有机更新，支持具有全球影响力的科技创新中心建设”等内容，补充了《上海市城市更新实施办法》作为依据，并增加了与国土资源部等六部委《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）衔接的过渡期政策。

二是注重与相关规划要求的衔接，明确并优化了在存量盘活和出让管理过程中的区域差别化规划管理要求。《若干规定》详细规定了研发总部类用地调整控制性详细规划的具体程序；《实施办法》明确存量工业用地转型规划达到规划评估和任务书深度的，可视作通过控制性详细规划编制任务书申请阶段环节；控制性详细规划已批且符合转型方向的，可直接编制转型年度计划和实施方案。

三是注重与区县实施细则的衔接，通过明确和细化薄弱环节提高了管理办法的实际操作性。《实施办法》根据区县试点反馈意见进行了多处细化，在控制性详细规划编制要求中明确产业社区目标和配套比例结构；增加了产业项目类工业用地结余土地分割转让的具体操作规程；完善了存量转型用地的全生命周期管理要求，增加了存量工业用地转型开发、分割转让、划拨转出让等环节的土壤（含地下水）环境调查评估和修复等环保要求。

四是注重与产业用地需求的衔接，通过降低转型成本为企业减负，加强了对于创新用地的政策支持。《实施办法》明确研发总部产业项目类用地的市场评估地价按“不得低于相同地段工业用途基准地价的150%”进行管理，实际上降低了中心城区同类型项目的转型成本；如果控制性详细规划明确转型为公寓式办公、公寓式酒店的，市场评估地价需向上修正，持有物业的市场评估地价可以根据相关规定进行修正，防止类住宅用途开发；明确存量产业项目类工业用地和产业项目类研发总部用地按规划提高容积率的，根据产业类型和土地利用绩效情况，区县政府集体决策确定可以按一定比例缴纳，对建设科创中心和促进产业转型升级带动作用显著的，可以免缴土地价款，土地出让价款可以采取分期缴纳或在项目竣工后房地产登记前缴纳，最长时间不超过两年，以鼓励企业创新创业和产业转型升级发展。

四、政策前景

《实施办法》的出台预示着上海工业用地存量更新试点经验的全面铺开，是上海市土地管理从“新政”模式转入“常态”模式的重要转折点。两年来，市规划国土资源局以典型项目试点促进工业用地管理政策落地，为促进产业结构调整升级、完善城市功能、实现城市有机更新发挥了积极作用。截至2015年底，长宁虹桥机场东片区、杨浦杨树浦电厂、御桥工业园区等整体转型项目，以及普陀“红子鸡”、杨浦上海船厂等零星转型项目已签订出让合同或已完成转型前期工作，面积约200公顷，存量工业用地盘活已经取得初步成效。上海市土地管理进入以存量更新为主要内容的常规模式，将对科创中心建设进一步起到催化提速作用，激发社会各方对于上海城市有机更新的参与热情。截至2016年3月底，相关区县和派出机构列入2016年存量工业用地转型计划项目已达66个，涉及土地面积约460公顷。

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