严之尧：划定永久基本农田不是给城市发展上紧箍

“长期以来，由于我们缺乏新型城镇化发展的理念，城镇化过程往往背离了习近平总书记提出的五大新发展理念，以及发展‘必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展’的要求，既造成了耕地资源过度和低效消耗，又降低了城市的品质和发展质量。”严之尧指出。

首先，从耕地保护的角度看，有些地方缺乏科学规划，片面追求城市规模，走“摊大饼”的老思路，一圈一圈压占沃土良田，造成大量耕地资源低效甚至是无效的流失，违背了城市发展的自然规律。

习近平总书记强调，城镇化是一个自然历史过程，要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。长期以来，一些地方城市建设占用了大量耕地，不仅严重威胁国家粮食安全，而且造成人居环境下降，长期来看城市发展的比较优势也会下降。党中央、国务院要求划定城市周边永久基本农田，把城市周边的沃土良田留下来，让城市发展跳出去，占用差的地，走组团式、串联式、卫星城式发展的路子，实际上是一个结构优化的过程。这样就能采取“打碎盘”发展模式，将城市发展规模指标组团嵌入到城市发展的总盘子中，将城市发展融入到这个城市美丽的山水之中，形成生产、生活、生态空间的合理布局。

第二，从经济规律来看，随意“摊大饼”，扩大城市规模，不仅增加了城市运行成本，而且降低城市投资效益，造成资源的粗放浪费。

从经济学的角度来看，城市的体量越来越大，规模边际效益递减速度会越来越快。一方面，城市运行的成本和物耗增速不断加快。城市规模越大，交通堵塞和环境恶化越来越严重，管理维护的强度和难度越来越大，灾害和疫情发生的概率越来越高，城市物业费用和生活消费越来越高，居民的幸福指数和获得感越来越低。另一方面，城市越大，单位面积的公共产品投资强度和密度越来越大，还会造成投资效益的下降，城市发展的后劲和生命力越来越衰减。

第三，从城市发展的角度看，违背“以人为本、以人为核心”的城市发展理念，会导致资源错配和浪费，造成生产生活成本提高、产出效益降低、人居环境下降等问题。

城市发展应该“以人为本、以人为核心”，先有“市”后有“城”，以产业的发展推动人口规模的扩大。有些地方反其道而行之，脱离产业发展和人口集聚相关性，寅吃卯粮，盲目扩张，先城后市，甚至有城无市。国家土地督察机构利用卫片、航拍、监管平台等数据分析发现，大部分地区的城镇人均用地都远远超过规定的上限，存在粗放利用、低效利用、空置、半空置、闲置土地的问题。“这是很可怕的事情，说白了是一种短见行为，应该坚决予以纠正。”

严之尧强调，城市发展根本目的是为了发展经济、增强国力、提升人民生活品质、增加人民福祉，不能不顾自然规律，不能不顾耕地保护和资源条件，不能不顾环境容量。要用有效的办法解决好科学合理用地的问题，让每一寸土地都发挥出最大的比较优势、发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。

“从现实条件和基础来看，划定城市周边永久基本农田并实行特殊保护是完全具备条件的，也是具有良好的外部环境的。”严之尧表示，“保护耕地和节约集约用地，是土地管理这枚硬币的两面。现在将城镇周边的优质耕地划为永久基本农田，是完全可行的，是不会影响未来发展的。”因此，专项督察要着力发挥好上下两个积极性，加强沟通、协力推进，永久基本农田划定就能顺理成章、水到渠成。

首先，从我国的资源禀赋看。虽然我国的国土资源相对短缺，人均耕地面积不到世界人均耕地水平的一半，但是只要科学规划、合理利用，960万平方公里的土地，不但能保得住15亿人口目标规模所需要的18亿亩耕地和落实好15.6亿亩基本农田保护任务，同时也可以装得下10亿城镇人口目标规模所需要的1.5亿亩城镇用地，还可以安排好交通、水利、林业、牧草、生态等地类，划定永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界线，有足够的空间，问题的关键，在于我们是否具有科学保护土地资源的意识、合理开发利用土地的理念，并找到保护耕地和城镇化发展这对矛盾的平衡点。

第二，从用地规模和潜力来看，当前，一些地方反映的所谓“缺地”问题，不是供应不足的问题，实际是使用效率的问题，是土地供给结构失衡、总量失控的问题。从供应总量看，我们大概每年新增城镇人口1400万左右，按人均综合用地上限100平方米的标准，每年城市发展的用地需求大约是210万亩左右，而实际用地量远远超过这个上限。从用地效率看，粗放利用、低效利用、空置、半空置、闲置土地问题比较严重，“摊大饼”现象比较突出。我们发现有的工业园区每亩年产出GDP不足3万元，而2007年日本工业用地每亩产出约1500万元、新加坡约2600万元，分别是我国2015年工业用地亩均产出效益的10倍和17倍。从用地布局来看，经济发展往往与节约集约用地紧密相关，我国人均占用建设用地面积大的地区经济都相对落后，反之人均占地面积小的地区经济比较发达。比如广东的城镇人均建设用地是94平方米、北京为89平方米、上海约86平方米，而欠发达地区的人均用地量往往超过国家规定的上限，有些甚至超过人均300平方米，这些是土地资源错配和浪费的结果，反过来也说明还有很大的用地潜力。

第三，从永久基本农田划定规则来看，这次划定不是要求增加划定总量，而是进行结构调整。根据城市规模的大小、资源禀赋和发展阶段等严格标准、分类指导。对于超大规模的城市，重点用划定来强化城市的刚性边界，兼顾补充生态短板，做到应划尽划，有效抑制盲目扩张，防止规模边际效益继续递减；对于中小城镇，重点用划定来调整结构、优化布局，以保护耕地为抓手，按照质量优先原则，应划尽划，以促进有序、健康发展，实现生态、宜居、宜业；对于路边容易被占用的，以防止被占用为主要目的，做到能划尽划。

最后，从划定的时机来看，中央的新发展理念、新要求为永久基本农田“能划”提供了良好的外部环境。

“全面划定永久基本农田并实行特殊保护，法律有规定，党中央、国务院有要求，现实有需要，是党中央、国务院明确提出的政治任务，是地方各级人民政府的法定职责，是‘十三五’规划明确的一项重大事项，是一项不得不落实、不得不落细的重要工作。”严之尧表示。对于专项督察，他强调，总督察办和各督察局、部有关业务司局、地方政府及有关部门要各司其职、上下协同，形成合力。特别是各督察局要加强与省、市党委、政府的沟通，对永久基本农田划定工作推进不力的，要坚决采取一些硬措施。

他指出，党中央、国务院历来高度重视耕地保护和基本农田保护工作，将最严格的耕地保护制度作为一项基本国策。习近平总书记强调：“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”他说，“耕地红线要严防死守”，“要像保护大熊猫一样保护耕地”。永久基本农田，是耕地中的精华，是粮食产能的主体，要做到“藏粮于地，藏粮于技”，既要有足够的耕地数量为基础，也要有较好的耕地质量为保障。同时，基本农田是高产优质农产品的生产载体，是农民增产增收的有效保障，是农村持续发展的最大资源和资产，有了永久基本农田这一块“压舱石”，不但能很好地促进“三农问题”的有效解决，还是经济社会发展“大船”抵抗大风大浪、行稳致远的重要基础。同时，根据我国法律规定，县级以上地方各级人民政府是划定永久基本农田实行特殊保护的责任主体，有不可推卸的法律责任。

“因此，‘全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护’是一项必须完成的政治任务，一定要落实，没有商量的余地，完不成就要问责。”严之尧强调。按照两部的部署，明年年初将再次对各地划定工作是否全面完成开展专项督察，确保永久基本农田数量不少、质量不降、位置不漂。

“十三五”规划纲要提出，要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。严之尧指出，当前一些地方产能过剩、产业结构不合理等问题的出现，都与用地不合理有极大关系。一些地方政府不综合考虑各方面要素，一圈一圈侵占耕地，把大量稀缺的土地过度用在了房地产上；而有的企业，则大量圈占土地、坐等升值获利。如果这种模式继续持续，不仅将导致发展“虚热”、用地“虚高”，而且会伤害“企业家精神”，严重制约产业的转型升级。

“在经济发展新常态下，要实现经济的持续健康发展和产业的转型升级，就要对症下药、精准施策，通过更好地发挥政府的作用，引导市场在资源配置中更好地发挥决定性作用，让认真做事的企业顺利便捷地拿到地，让囤积土地转移财富的企业无路可走，真正回归企业家精神，促进实体经济发展和产业转型升级。”严之尧表示，“观念不变原地转，观念一转天地宽”，没有正确的理念，对于划定永久基本农田就会觉得难而又难；反之，如果以新发展理念为指引，就会抓住机遇、知难而进，变难为易。