深圳市规划国土委关于公开征求《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》（征求意见稿）意见的通告

为加强城市更新对于公共利益项目实施的促进作用，我委起草了《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》（征求意见稿），旨在借助市场力量，实现规划公共利益用地的移交，加大规划落实力度，完善城市功能，提升城市质量。为保障公众的知情权和参与权，提高文件质量，现就《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》（征求意见稿）公开征求社会公众意见。有关单位和社会各界人士可在2018年5月31日前，通过以下两种方式反馈：

（一）通过信函方式将意见寄至：深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦403室市城市更新局计划处（邮编518034），并请在信封上注明“规范性文件征求意见”字样。

（二）通过电子邮件方式将意见发送至：scsgxj@szpl.gov.cn

深圳市规划国土委

2018年5月17日

（一）起草背景

随着城市的高速发展及人口的快速增加，我市对于公共服务设施、交通市政基础设施等公共利益项目的需求日益增长。按照法定图则等上层次规划评估结果，全市规划的公共设施实施率仅50%，且大部分位于现状建成区，难以落实。初步统计，现状为建成区但规划为城市基础设施、公共服务设施等公共利益项目用地(以下简称“公共利益用地”）规模达34平方公里。

自2009年以来，在省“三旧”政策指引下，我市构建起“政府引导、市场运作”的更新模式，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用，并以市场化方式协调解决搬迁补偿安置等问题，弥补了部分现状已建成规划配套设施难以实施的问题。但随着城市二次开发的快速推进，城市更新也面临着新的问题，原特区外大部分拟申请更新改造的片区存在着合法用地比例不够60%的情况，可能影响下一阶段城市更新工作的推进。

城市更新是我市城市二次开发的重要抓手，为我市公共利益用地的实施提供了坚实保障,在目前配套设施难以实施的客观情况下，有必要进一步创新城市更新政策，通过市场化手段促进公共利益用地的供给。

（二）起草过程

按照相关工作部署，市城市更新局自2017年3月起开展政策起草工作，对相关政策进行了深入研究,与各区城市更新局进行了多次座谈交流，对实际案例进行了研判分析,积极听取各方意见,加强政策衔接。结合各方意见，市城市更新局进行了多轮修改完善，最终形成本《暂行规定》（征求意见稿）。

（一）关于《暂行规定》的总体思路

基于目前规划的公共利益用地难以落实、拟进行拆除重建类城市更新的片区合法用地比例不足的客观情况，结合土地整备实施模式，借助市场手段，将“公共利益用地”与“更新片区或项目”的实施进行捆绑：一方面通过市场化手段将位于拆除重建类城市更新项目（以下简称更新项目）拆除范围以外的公共利益用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交国有（该部分移交的公共利益用地简称外部移交用地）；另一方面通过给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。

图1：通过城市更新捆绑公共利益用地移交示意图

一是建立良性互动、达成多方共赢。通过政策的实施，政府获得难以落实的规划公共利益用地空间，实施主体获得更新项目的推动及部分建筑面积的转移，具体的经济平衡由市场决定。

二是强化政府统筹、提高服务水平。加强政府对于公共设施的统筹引导作用，有序推进辖区的公共利益用地供给及城市更新工作的开展。

三是量化补偿标准，实现利益平衡。政策的制定主要为实现公共利益用地的供给，同时解决更新项目的合法用地比例问题，对于给更新项目带来的建筑面积增量应当仅满足外部移交用地的拆迁补偿即可。

四是厘清政策边界，分类促进实施。对于外部移交用地既包含建成区又涉及未建设用地的，结合土地整备的实施方式，实现更新与整备两条路径对于公共利益用地的保障。此外，对于公共利益用地的供给，优先考虑通过政府土地整备进行实施。

（二）关于外部移交用地的对象和条件

《暂行规定》旨在通过市场的力量，实现更新项目拆除范围外公共利益用地的移交。同时，考虑土地整备也是实现公共利益用地供给的强力手段，结合城市更新与土地整备政策的衔接及项目实施的实际情况，政策对适用于外部移交用地的对象及条件提出了有关要求：

一是按照法定图则等上层次规划的公共服务设施与城市基础设施用地相对完整，并能保证该设施的建设（不少于3000平方米），具体含以下几类：文体设施用地（GIC2）、医疗卫生用地（GIC4）、教育设施用地（GIC5）、社会福利用地（GIC7）、公用设施用地（U）、绿地与广场用地（G）以及交通场站用地（S4）。对于区域交通用地（S1）、城市道路用地（S2）及轨道交通用地（S3）等线性工程，考虑补偿标准的统一性及更新项目的承载能力，建议仍以土地整备为主。

二是基本生态控制线范围内（不含一级水源保护区）手续完善的各类用地。为落实“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持人与自然和谐共生，按照《深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》（深府〔2016〕13号）中明确提出大力推动建设用地清退和生态修复，合理疏导合法建筑，政策建议将基本生态控制线范围内合法用地纳入政策适用对象。

三是要求与更新项目位于同一行政区（新区）范围内。经按街道对更新潜力对象用地规模和规划公共利益未落实的用地进行对比分析，大部分街道存在规划公共利益未落实的用地与更新潜力对象用地规模不匹配的情况，不利于规划公共利益用地或更新项目的实施；若以行政区（新区）为范围，则可中和两部分的匹配效应，促进规划公共利益用地的落实及更新项目的实施。

（三）关于外部移交用地的计入标准

因更新项目实施主体实现了拆除范围外公共利益用地的无偿移交，政策建议可根据外部移交用地的面积计入更新项目一定比例权属清晰的合法土地面积。同时，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》中提出的合法用地比例不足60%但不低于50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理的相关规定可一并应用，但最终更新项目计划审批时合法用地比例应当不低于60%的门槛。结合现有城市更新及土地整备相关政策，以及项目实施的可行性分析，政策根据外部移交用地权属情况提出分类处理措施，以保障用地移交。

1.手续完善的各类用地，等面积计入更新项目合法土地面积，这部分计入标准与利益统筹土地整备项目一致；

2.未完善征（转）地手续的用地，按其用地面积的55%计入更新项目合法土地面积。该取值系数参考了重点更新单元对于手续不完善用地的处置比例,并与土地整备相关政策进行了衔接,基本保证了未完善征（转）地手续的用地通过更新与整备两种方式，原权利主体获得的利益基本相当。此外，55%的取值比例对于外部移交用地而言，可选范围广；对于更新项目而言，也具备一定的可实施性。

（四）关于外部移交用地的建筑面积转移

外部移交用地虽然通过计入更新项目合法土地面积，能够带来一定量的基础建筑面积，但不足以抵扣外部移交用地（建成区）所需的拆迁补偿，需给予一定的建筑面积转移，以保障更新项目的经济可行性。同时，外部移交用地（建成区）的建筑面积转移也不宜过量，避免原位于更新项目拆除范围内的规划公共设施用地进行拆分，通过移交的方式获得更大的利益，且给更新项目增加较大承载压力。

据此，政策按照更新项目内规划公共利益用地拆分前后建筑规模均等的原则，结合外部移交用地的两种计入方式（100%及55%），测算出不同密度分区的转移系数。同时，考虑不同密度分区现状平均容积率的不同，故转移系数以密度三区为准、一、二区梯度递增。移交用地位于基本生态控制线范围内的，原则上应比相邻片区密度分区下降一区确定。

表:转移系数一览表

在符合《深圳市城市规划标准与准则》及不改变城市更新单元主导功能的前提下，该部分转移容积优先安排居住功能。

（五）关于外部移交用地涉及的基础容积及转移容积的地价测算

外部移交用地产生的容积增量由更新项目承担，应按照城市更新地价测算规则和次序进行测算。其中属于未完善征（转）地手续的用地计入的部分，按照“历史用地处置”的地价标准和修正系数测算。

（六）关于外部移交用地计入后涉及的政策性用房配建

更新项目在外部移交用地计入后按我市城市更新相关政策配建人才住房、保障性住房、人才公寓及创新型产业用房等政策性用房，属外部移交用地计入更新项目合法土地面积的部分，不再进行人才住房、保障性住房配建比例的核增或核减，按更新项目所在地区的基准比例配建。

（七）保障措施

一是城市更新单元计划申报时，应一并提交外部移交用地的计入方案及更新项目规划可行性研究报告，城市更新单元计划批准时，外部移交用地的计入方案应一并公告及附图说明。

二是在更新项目首期用地审批前，实施主体应理顺外部移交用地的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物及附着物，并按照更新单元规划和监管协议的要求，在更新项目首期用地审批前无偿移交，政府均不作补偿。其中，属于未完善征（转）手续的用地移交前原农村集体经济组织继受单位应与政府签订完善处置土地征（转）用手续的协议。

三是强化政府统筹，要求各区政府加强规划的统筹引导作用，有序推进辖区公共利益用地的供给，保障辖区更新工作有序推进。

（一）借助市场手段，实现公共利益项目用地供给

《暂行规定》充分发挥了市场在土地资源配置方面的动力，借助市场力量协调解决搬迁补偿安置方案，解决了现状为建成区的规划配套设施用地难以落实的问题。

（二）创新空间手段，破解合法用地比例不足困境

通过《暂行规定》可实现较远距离（同一行政辖区）的公共利益用地，以“飞地”形式与更新项目捆绑实施，充分发挥市场的动力及灵活性，并在一定程度上能破解当前拟申请更新改造的片区合法用地比例不足的困境，扩大了更新的空间统筹范围，保障了更新工作的可持续发展，加大了更新对于公共利益的实施力度。

（三）量化补偿标准，稳步推动历史遗留问题解决

对于促进公共利益用地移交的更新项目，重点在于解决更新项目合法用地比例不足的问题，同时考虑更新项目的经济可行性，给予适量的建筑面积满足基本的拆迁补偿。经初步测算，外部移交用地的实施对更新项目会带来约5-10%的建筑规模增量，不会导致容积率大规模的提升。在城市空间承载能力富裕的前提下，通过以“量”换“地”、减“量”换“地”，在实现规划公共利益项目的同时，完善了土地历史遗留问题。

（四）打通政策边界，实现更新与整备的有机衔接

对于公共利益用地，建立了更新与整备两种实施方式的利益平衡，实现了这两种存量用地二次开发方式对于公共利益用地的保障，把选择权交由权利主体,促进实施。