统一行使所有国土空间用途管制职责——访自然资源部国土空间用途管制司司长江华安

来源：中国自然资源报作者：焦思颖

2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。习近平总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，由一个部门负责所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

在自然资源部国土空间用途管制司司长江华安看来，习近平总书记提出的“生命共同体”重要论述,形象地表达了人和山水林田湖为代表的自然资源唇齿相依的紧密关系,也深刻揭示了建立健全国土空间用途管制制度的重大意义。

“学习贯彻习近平总书记生态文明思想，把政治建设贯穿到业务工作全过程，是做好国土空间用途管制工作的主线。”江华安认为，当前要以政治建设为统领，以生态优先、节约集约为原则，以促进高质量发展、优化营商环境、服务市场经济主体和人民群众为目标，以深化现有制度体系改革为着力点，不断完善国土空间用途管制制度。

把土地用途管制扩展到所有国土空间

国土空间用途管制源于土地用途管制的扩展。1997年中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念。1998年修订的《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。

为什么要把用途管制从土地扩展到所有国土空间？江华安从四个方面做了阐释。

首先，统一行使国土空间用途管制职责，是落实山水林田湖草生命共同体理念的必然要求。山水林田湖草是一个生命共同体，是习近平生态文明思想整体观系统论的深刻体现。为确保国家粮食安全,我国实行了最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，这是现行土地用途管制的基础。实践证明，这项制度是行之有效的。此次机构改革组建自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，就是要统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋等，把土地用途管制扩大到林地、草地、河流、湖泊、湿地等所有生态空间，实现整体保护、系统修复和综合治理。

其次，统一行使国土空间用途管制职责,是解决当前空间规划重叠、管制缺乏合力的必然要求。在相当长的一段时间内，由于各类资源资源分别由不同的行政机构管理,形成了相互独立、相互掣肘的各类规划和用途管制政策，对生态文明建设和改革形成了较大制约。

由一个部门行使所有国土空间用途管制职责,是解决当前管理职责分散交叉、管制政策互相矛盾、保护顾此失彼和管控手段缺乏统筹等问题的关键之举。

再次，统一行使国土空间用途管制职责，是遵循自然规律的必然要求。习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”人与自然相互依存，对自然界不能只讲索取不讲投入、只讲利用不讲建设。只有尊重自然规律，才能有效防止在开发利用自然上走弯路。中央赋予自然资源部“两统一”职责，充分体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，统一行使所有国土空间用途管制职责是其中的重要环节，是保护自然生态环境、统筹开发利用自然资源的客观必然。

最后，统一行使国土空间用途管制，是自然资源领域落实“严起来”的必然要求。当前，一些地区侵占耕地、破坏自然生态环境的现象比较突出，反映出国土空间管控体系不够健全、管制手段不够统筹、监管不够严格等问题。习近平总书记强调“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来”。统一国土空间用途管制的主体、依据和手段，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，正是完善自然资源统一监管体制、在自然资源领域落实“严起来”的重要举措。

以改革创新引领国土空间用途管制工作

“周虽旧邦，其命维新”。国土空间用途管制作为一项新生事物，制度如何构建？江华安给出了他的思路。“坚持改革创新，统筹国土空间保护、开发与利用，以解决现实问题和构建制度体系为目标，加强顶层设计，完善管制规则，主要实现三个改革：一是完善用途管制理念方法，改革现行土地用途管制制度；二是将土地用途管制扩展到所有国土空间，构建覆盖全域全类型国土空间用途管制制度；三是丰富用途管制手段和工具，推进用途管制从平面向立体转变。”

探索全域全类型国土空间用途管制。重点是探索构建国土空间用途管制基本框架体系、法律政策体系、技术方法体系和运行体系，以及重点区域管控和监测分析评估。目前，上海、浙江、福建、江西、河南、海南、贵州、甘肃和青海正在开展自然生态空间用途管制试点。江华安表示，这是中央生态文明体制改革的要求，目的是将土地用途管制的理念、方法和制度扩大到所有自然生态空间，严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态空间的破坏和扰动。下一步将开展试点成果的验收和总结，修订《自然生态空间用途管制办法（试行）》。此外，长江经济带国土空间用途管制和纠错机制研究和试点也正在开展，主要是在上海、浙江、江苏、江西、湖北、湖南、重庆、四川选择一批试点地区，针对长江岸线及外围5公里范围，研究空间准入条件，严格管控开发建设活动，同时分类处理历史遗留回题，计划明年5月底前完成试点。江华安说，“今后，我们还将结合《国土空间开发保护法》的起草，明确国土空间用途管制的原则、内容、程序等，做好与相关法律修订的衔接”。

进一步完善计划管理。按照集约节约、从紧把握、鼓励用好存量的原则，统筹用地计划安排，健全土地利用计划指标管理，继续实施建设用地“增存挂钩”机制。全面加强计划执行目标绩效考核评估，推动精细化管理和全流程管理，有效发挥计划对自然资源利用总量、方向、结构、效益等的调控作用。扎实推进城乡建设用地增减挂钩，开展实施情况的全面核查，排查拆旧复垦不到位、后期管护不落实等问题。

深化“放管服”改革，提高审批效率。调整用地预审和农用地转用审批权限，改进中央和地方的土地征收审批、征地补偿安置实施，优化用地报批环节，将涉及草原征占、林地使用、被征地农民社会保障方案等作为并联审批事项办理。此外，以“多规合一”为基础，努力推动用途管制相关审批事项“多审合一”“多管合一”“多证合一”。

建立高效的用途管制信息监管系统。主要包括用地审批服务系统，统一底图底数、审查标准，实现国家、省、市、县四级联通；地方实施备案系统，包括“一书三证”、土地利用计划、增减挂钩、工矿废弃地复垦、用地预审、省级政府批准建设用地、国务院批准城市建设用地实施方案等；用途转用监测系统，主要是对自然保护地、海岸带等特殊区域实行监测监管；辅助决策系统，主要是加强各审批系统和环节的互联互通，加强统计分析，提供决策支撑。

把政治建设贯穿于国土空间用途管制全过程

坚持国家立场。用途管制涉及计划管理、用地预审、农转用审批和规划许可等多个环节，直接关系到重大建设项目落地、城乡统筹发展、脱贫攻坚等经济社会发展的重要领域，直接关系到人民群众切身利益。江华安说：“我们要把立场站位提高到维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导上来，树立严起来的工作作风，弘扬讲认真的态度，强化抓落实的工作要求。”

服务于人民。用途管制要始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持以人民为中心的发展思想。比如，在用地计划分配中，优先安排交通、水利、能源等基础设施和民生项目，做到应保尽保;单列保障脱贫攻坚、农民建房、保障性安居工程等用地计划；增加农业农村发展用地，促进乡村振兴。要坚持便民服务，推进用地审批制度改革，合理划分事权、简化材料、优化流程、减少环节。

加强针对性。针对地方用地难、执行难等问题，坚持问题导向、底线思维，要进一步加快用地审批制度改革、创造良好营商环境；要进一步发挥土地利用计划的调控引导作用；要进一步规范自然保护地、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域的国土空间用途管制。

增强实效性。要在重点领域、重点工作中切实防范整治形式主义、官僚主义问题，一方面制订政策要插天线、接地气；另一方面要加强对政策执行情况的检查和评估，及时修订操作性不强、实效性不够等问题。

提升系统性。把用途管制工作放在生态文明建设、“两统一”职责履行的大局中去考虑。坚持系统思维，主动加强与有关部委、部机关司局和地方的沟通,强化统筹协调。坚持多目标思维，充分考虑国土空间的复合利用，注意不同地区、不同开发建设活动的差异性，避免简单地“一刀切”。

“我们要充分发挥生态文明建设主力军作用，构建以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，努力建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽中国。”江华安说。

来源：中国自然资源报作者：焦思颖