武汉：谋划全域乡村空间顶层设计，探索乡村规划编制管理创新

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武汉市国土面积8569平方公里、常住人口约1100万，约3/4的国土面积、1/4的人口在乡村地区。在乡村振兴战略指引下，武汉市通过乡村地区统筹规划、新功能体系构建以及乡村规划管理和政策创新的“组合拳”，积极探索新形势下乡村产权体系、规划编制、实施管理和空间治理的新思路与新路径。

01、重新认识新兴城乡关系,明确乡村规划新任务

在快速工业化和城镇化时期，城市在社会经济发展和空间资源利用上处于主导地位，乡村在很大程度上承担保障和供应城市的功能。而在乡村振兴的新阶段，城乡之间更多表现为共生关系，乡村助力城市发展、城市助力乡村振兴，成为真正的“生命共同体”。

乡村功能：由农业生产转向魅力多元。武汉市已进入工业化中后期，城镇空间都市区化、生态农业空间景观化休闲化趋势明显，城市人口消费升级催生了多样化的需求，带来新产业、新业态的发展，乡村地区将进一步承载休闲体验、观光旅游、文化创意等多重功能。创造诗情画意的乡村生活，增加优质生态产品供给，建设宜居、宜业、宜游、宜养的魅力乡村已成为现实需要和可能。

乡村发展：由突破短板转向全面振兴。2005年开始，武汉市先后实施“家园建设行动计划”和“美丽乡村建设”，前者以“四通四改一化一室一场”为主要抓手，具有“普惠制”特点，补齐道路、供水等设施短板；后者在村容村貌整体提档升级的基础上，更注重发展具有特色的美丽乡村带。这个阶段主要是改善农村生活必须的硬件设施。2017年，武汉市实施“市民下乡、能人回乡、企业兴乡”的“三乡工程”，广泛利用社会和市场的力量，撬动和推进农业农村现代化。这个阶段更多考虑的是变“输血”为“造血”，把维护农民切身利益放在首位，引导产业集聚发展，尽可能把产业链留在乡村，引导农民就近就地就业增收。

乡村规划：由乡村建设转向全域规划。统筹规划乡村生产、生活、生态空间，统筹发展与保护的关系，既要考虑特色小镇、田园综合体和村庄建设、村容村貌的提升，又要考虑高标准农田建设、国土综合整治和生态保护修复，统筹资源保护与合理利用；既要适应农村新经济和新的生产生活方式，又要突出乡村特色，保持田园风貌，体现地域文化风格，注重农村文化传承。

02、优化顶层设计,构建乡村“编管合一”新体系

顺应乡村发展的新趋势新要求，武汉市按照“以完善产权激发乡村内生活力、以功能提升培育乡村发展动能、以规划引领落实空间规划改革要求、以规划许可提升乡村治理水平”的总体思路，构建农村产权、乡村功能、空间规划和空间治理的“编管合一”体系。

（一）完善农村产权制度，统筹好规划与产权的关系以村域规划引导房地一体的宅基地和集体建设用地登记发证工作。在编制完成村域规划的基础上，按照规划确定的基数、布局，并充分尊重村民资格权和财产权的主体地位，严守“一户一宅”的政策底线，妥善处理历史遗留问题，最大限度推进宅基地确权登记；对于不符合登记条件的宅基地，以收益与惩罚并行为手段，推进违法违规宅基地退出。

以自然资源要素保护为底线，探索“全域登记、确权发证”。深化自然资源改革创新，结合“三调”工作和武汉实际，按照“先用途、后主体”的顺序，将武汉市湖泊保护红线、山体保护红线作为自然资源确权登记的底线，探索对水流、森林、山岭等自然资源用途先行开展全域登记，待界定各类自然资源资产的产权主体后再颁发产权证。

完善农村产权交易平台，统筹好政府、集体、农民、企业各方利益。在完成农村土地确权登记的前提下，借助武汉农村综合产权交易平台，建立统一的自然资源产权交易市场。探索建立农民土地入股分红的利益分配和固定股权机制，让农民共享土地增值收益；建立集体留存金制度，用于新建完善公共服务设施和缴纳农村社保医疗等；建立政府按投资回收以及促进公平发展的利益分配机制。

（二）提升乡村功能，规划建设功能小镇为支点的田园功能单元以功能小镇为支点，以点带面、点面同步，将田园功能单元作为实施乡村振兴的主要载体。田园功能单元是乡村“居、产、服、游”一体化的基本单元，单元范围原则上以行政村界为基础，可突破乡镇辖区范围，每个单元面积约30-50平方公里，以实现乡村地区全域覆盖。功能小镇是带动周边田园功能单元发展的重要引擎。基于武汉中心城区功能外溢和区域服务完善的需求，以功能小镇构建城乡统筹耦合节点，将开发建设与村庄整理、设施配套、农业产业发展相捆绑，同步形成农田田园化、产业融合化、城乡一体化的田园功能单元。

以田园功能单元为平台开展功能策划，引领乡村活力复兴。坚持以极核促片区的思路，以核心项目引爆，带动整体开发，促进生产、生态等低价值片区向观光、休闲等高价值片区转型。田园功能单元主要有三种类型：农业生产单元是保障农业生产能力、确保粮食安全的重要区域，促进形成现代农业产业体系；郊野公园单元依托山体、农田林网、河流湖泊等生态要素和各类保护地，打造集生态保育、科普观赏、运动休闲、郊野游憩等多功能于一体的休闲游憩空间；田园综合体单元是农村一二三产业融合发展的重要区域，农业文化旅游“三位一体”，形成功能多元复合的乡村新空间。

（三）构建国土空间管控体系，促进“市、区、乡、村”规划管控的有序传导从市、区、乡、村四个层面加强乡村地区规划引领，实现规划管控的分层传导与落实。市级层面划分城镇空间、生态红线空间和农业农村空间，明确农业农村空间的内涵、功能定位、总体管控与指引、分用途管理要求等。区级层面按照农业生产和乡村建设活动的差异，将农业农村空间进一步细分若干田园功能单元，明确田园功能单元的结构、功能、规模及类型等。乡级层面编制田园功能单元规划，明确永久基本农田、水域等核心要素的土地用途，以镇域为单位明确农村居民点布局和用地边界，优化配置重大基础设施和村级公益设施，提出村庄详细规划编制指引。村庄层面编制村庄详细规划，明确村庄发展目标，合理安排村庄的住房、产业、基础设施和基本公共服务设施等用地布局，提出农民建房指引、村庄整治和景观风貌控制性要求。

综合运用“分区+用途+指标+名录”四种手段，实现从单一用途管制向多手段综合管控转变。分区是管控的基础，用途是管控的对象，同一类用途在不同的分区，其功能导向、利用方式和管控要求也有差异。如农业农村空间以农业生产和乡村振兴为主，严格保护耕地和永久基本农田，限制农田转化为林地、草地；生态红线空间以生态保护和修复为主，原则上禁止林地、草地、水域等转为农田，鼓励退耕还林、退田还湖将农田转为生态型用地。指标是管控的量化手段，按类型可分为总量、结构、效率、效益等指标，按管控方式可分为刚性和弹性指标（含机动指标）。名录是管控的辅助手段，包括保护地名录、重点建设项目清单、建设项目正负面清单等类型。

（四）强化空间治理，实现国土空间规划管理全覆盖探索创新乡村规划许可，实现从乡村建设许可向乡村全要素许可转变。适应自然资源管理改革的要求，完善乡村规划许可，将乡村建设规划许可扩展到全要素规划许可。按照规划功能分区，既要加强农用地、生态用地向建设用地转用的管控，也要加强对非耕农地、生态用地之间的用途转用管控。乡村规划许可包括乡村建设和自然资源两种类型，前者包括农村宅基地、乡村基础设施、公共服务设施、其他建设用地等情形，核发乡村建设规划许可；后者包括山水林田湖草等自然要素在农业生产和生态保护修复活动涉及非建设用地转用的，核发自然资源规划许可。

明确乡村规划许可的各方权责，优化工作流程。农村居民点建设严格依据村庄详细规划核发乡村建设规划许可；农村居民点以外的建设活动，设置规划许可前的咨询论证环节，论证通过后核发乡村建设规划许可；涉及非建设用地之间用途转用的，依据乡级规划核发自然资源规划许可。由市级自然资源和规划主管部门负责乡村地区政策制定、村庄全域规划审查、自然资源规划许可以及乡村规划管理工作的统筹指导，区级自然资源和规划主管部门负责村庄详细规划的审批与监督、农村居民点以外建设活动的乡村规划许可，乡镇政府依据法定规划和有关规定核发农村居民点建设的乡村规划许可，乡镇国土所承担规划许可环节的审查及相关监管工作。进一步强化田园综合体、郊野公园、设施农用地等项目准入的规划咨询论证，积极引导项目避让永久基本农田，尽量不占或少占耕地，合理保障必要的建设用地，完善基础设施配套，促进产业发展与功能提升。

03、坚持管理和政策创新,探索规划实施新路径

（一）以田园功能单元促进乡村地区功能网络化、管理精细化2018年，武汉市在江夏、东西湖和蔡甸等区开展“田园功能单元规划”试点，秉持“锚固本底、节约集约、产业激活”规划导向，明晰“划定方法、规划内容、管控体系、实施导向”等内容，探索“农村包围城市、城市带动农村”迭代更新城乡统筹新模式。

结合“规模控制、选址布局、产业特色”等因素，划分田园功能单元范围。按照武汉市乡村地区地形地貌特征和农业发展特点，以及市政府对“大型都市田园综合体”创建引导要求，田园功能单元的建设用地规模控制在单元面积10%以内。单元划分时尽量考虑彰显农业生产、休闲旅游、生态保育等产业发展特色，为后续一二三产业联动提升奠定基础。如东西湖区划分12个田园功能单元，充分引导都市田园综合体、汉江湾功能小镇等乡村振兴项目的实施建设。

实行“刚性约束、弹性引导”相结合，制定单元管控体系。以保护优先、总量控制、功能引导为导向，以实现各类空间适度利用和自然资源合理保护为目标。强调在刚性传导上层级规划底线性和战略性内容的基础上，结合单元发展实际制定弹性引导内容，形成“上刚下弹”的管控体系。如江夏、东西湖区在明确单元规划内容基础上，制定项目准入、建设强度、设施配套等刚性管控指标体系和产业发展、文化风貌、生态环境等弹性管控指标体系，形成“单元管控一张表”，有效促进空间用途管制的落实。

创新“建设模式+政策支撑”组合拳，明晰单元实施导向。探索迭代更新城乡统筹新模式，引导社会资本参与乡村地区建设，通过先期开展田园功能单元的土地流转和增减挂钩，引导单元产业由传统农业向生态产业转型，为后期城镇集中建设区预存建设指标和资金储备；通过策划核心项目发展带动周边村落向生态旅游等新兴产业转型，构建乡村地区全新的网络化生态产业集群。创新乡村振兴政策组合，如通过农用地和未利用地流转从事观光休闲农业，通过耕地整理增加耕地指标收益，利用农村存量建设用地开发农业旅游，利用城乡增减挂钩节余指标用于农村旅游服务设施建设等。

（二）以镇域为单位推进村庄规划全域覆盖

分阶段推进“村庄全域规划+村庄详细规划”。先以镇域为单位，确定各村庄农村居民点布局和用地边界，明确耕地和基本农田保护要求，合理划定农村生产、生活、生态“三生空间”，明确重大基础设施布局和市政、公服等村级公益设施配置标准，并纳入乡镇国土空间规划。各村再根据其建设需要编制村庄详细规划，确定居民点空间结构和平面布局，明确公共服务设施、市政设施、道路交通设施的点位及配套标准，提出旧房整治、新屋户型、建筑造型指引。

以“政府部门+社会机构”为编制主体开门编规划。村庄全域规划由市级规划主管部门主导，成立技术专班负责技术统筹；村庄详细规划由规划编制机构库的社会机构、高校等承担完成。

采取“全过程村民参与”的规划工作方式。在蔡甸、江夏两区的村庄规划实践中，始终坚持村民主体地位，积极引导村民在现状调研、规划编制、规划审批、建设实施等方面的全过程参与，充分发挥村委会等乡村组织在村庄规划与建设实施中的作用，确保村庄规划成为实现村民意愿的载体平台，成为体现民意、汇集民智、实现民权的公共政策。

（三）以“土地整治+”助力乡村功能提升

“土地整治+田园综合体”模式。2017年，武汉市启动都市田园综合体建设，以城乡增减挂钩节约建设用地指标，以土地整治、耕地提质改造落实耕地占补指标，吸引社会资本参与投资，将产业、乡村旅游等与农村基础设施进行捆绑发展，将空间要素集聚田园综合体。目前，已在东西湖、新洲、江夏、汉南等区开展试点，其中东西湖区以围垦文化历史为依托，以渠网体系为基础，探索“农园子-菜篮子-新路子”的实施模式；新洲区立足大别山革命老区，探索以田园综合体带动精准扶贫和推进“三乡工程”实施；江夏区以“三山三水三分田一分家园”自然本底特征为依托，探索“大湖+田园综合体”模式；汉南区以“智慧农都”为定位，重点探索现代农业发展路径和大型国有农场体制改革。

“土地整治+村庄建设”模式。针对不同类型的村庄分类进行整治，以村庄综合整治助推空间治理精细化。对于具有历史建筑、古树、民俗等历史文化保护价值的传统村落，通过详细调查经认定后，列入武汉市历史文化名镇名村保护名录，进行保护性整治。如黄陂区大余湾村作为国家历史文化名村，通过划定核心保护区、建设控制区、风貌协调区，将建筑保护、肌理保护和空间环境保护有机结合。对于位于生态空间内的景中村、绿中村，出台基本生态控制线内村庄规划建设管理指导意见，明确分类建设模式及规划建设标准，围绕“控、建、改、迁”进行村庄搬迁撤并性整治。

“土地整治+郊野公园”模式。充分考虑郊野地区土地利用现状、自然资源禀赋、文化资源特色，坚持因地制宜、建改结合、分类施策，以郊野公园建设带动空间利用多样化。在存量建设用地集中的区域建设乡村旅游型郊野公园，如黄陂区“木兰花乡”组织当地村民利用空闲房屋入股，改造为旅游配套设施，中央电视台《新闻联播》对此做了专题报道，称赞其为新时期乡村振兴的“武汉样本”；在生态功能重要的区域建设生态型郊野公园，如地处府河湿地的东西湖区柏泉郊野公园打造“零围墙”的“泛公园”。

（四）以“政策组合”支撑乡村振兴实践

以用地保障助推“三乡工程”实施。武汉市印发了《关于服务保障“三乡工程”推动乡村振兴的措施》，从规划引导、用地保障、用地方式等多方面提出了20条保障举措。

以“四三行动计划”提升人居环境。为改善乡村地区人居环境，2018年市政府出台了《关于大力推进乡村生态振兴的意见》，推进乡村生态振兴“四三行动计划”，力争3年内在全市农村有序开展农村生活垃圾收集处理、农村“厕所革命”、农村村庄生活污水治理以及农村人居环境综合整治。目前，武汉市已全面开展农村生活污水治理，88个村庄的生活污水治理项目已开工，322个行政村启动了生活垃圾分类试点，完成精准灭荒工程造林2.24万亩。

统筹奖补资金盘活存量宅基地。2017年以来，武汉市陆续出台了《关于开展“市民下乡、村民进城”活动加快新农村建设的支持措施》（黄金20条）、《促进市民下乡与脱贫攻坚相结合的支持措施》（钻石10条）等系列政策，提出对通过土地增减挂钩、迁村腾地进行建设的基础设施和公共服务设施项目户均奖补2万元；以租赁、合作方式利用农村空闲农房发展农家乐的，按不同标准给予2-5万元/户奖补；对租赁农村空闲农房组建乡村休闲游合作社发展休闲农业的，给予每社10万元一次性奖励。

展望

全面实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴战略目标，既要总体谋划，又要久久为功。武汉将进一步做好以下工作：摸清自然资源资产家底，深化农村产权制度改革，加快推进农村土地确权登记，探索开展自然资源确权登记，积极推进宅基地“三权分置”改革；以村庄规划全覆盖引导保护开发建设，以乡村规划“一张图”为平台规范乡村规划许可管理，建立乡村地区建设项目准入负面清单制度，强化准入管理和底线约束；有序推进功能小镇和田园功能单元建设，继续支持乡村新产业新业态发展，细化建设项目用地标准，创新土地供应方式；开展生态资源评估，主动实施生态建设和生态修复，在郊野公园、破损山体复绿、水岸线整治、水质提升、水土保持、土壤污染防治等方面加强实践探索。

武汉市自然资源和规划局，原文刊载于《中国自然资源报》2019年2月12日